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苏杨:十说国家公园体制元年(上)

作者: 苏杨,国务院发展研究中心研究院、管理世界杂志社副总编辑 发布日期:2016-01-04
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“国家公园”已经成为2013年后中央所有关于生态文明体制改革文件中的必提事项:①2013年十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)中提出“建立国家公园体制”;②2015年4月《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》(以下简称《意见》);③2015年9月,中共中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案(以下简称《生态文明方案》);④2015年10月《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》(以下简称《建议》)。以这些文件为依据,国家在2015年全面开展了国家公园体制试点工作(十三个部委在2015年1月下发了《建立国家公园体制试点方案》(以下简称《试点方案》);其后,国家发展改革委办公厅又于2015年3月发布了《国家公园2015工作要点与实施方案大纲》(以下简称《实施方案》)。2015年自然也就成为中国国家公园体制元年。这一年的情况,虽然暂没影响千家万户,但却涉及占国土面积约20%的各类保护地且其间的波折极富可看性,值得大书特书,就以十说记之吧。当然,“十说”也是“实说”,是“实话十说”。

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图1 关键词“国家公园”近十年间的百度指数频度变化情况

一、“一五”起步,仙人指路

国家公园这个概念并没有全球通用的严格定义,一般只认为其有三方面共性特点:①是价值较高的保护区域(包括水域)且是保护地体系的龙头;②需要兼顾保护与利用,要为公众提供多种服务,全面体现公益性,不能全域封闭管理;③中央政府对其保护与利用要承担重要责任。尽管概念还不统一,“国家公园”已经成为保护领域全球认知度最高的词语,在中国也逐渐家喻户晓。可以从百度指数来管窥这个词在中国的影响力变化(见图1):这个词近十年来受关注度平稳上升,且在《决定》第一次提到“建立国家公园体制”后也没有显著提升。这说明了三点:①国家公园长期以来就是一个公众认可且喜闻乐见的高频词;②2015年前,中国在建立国家公园体制方面还没有出台重大举措;③各类保护区域如果及时参与国家公园体制建设,可以在更大范围的公众中获得更大的影响和支持。

总之,这是一个具有很高国际影响和群众基础的名词,其代表的保护地类型也是整个保护地体系的龙头,只是在中国姗姗来迟且被许多地方盗用。

尽管公众已经听说过很多中国的国家公园,但那些是地道的“山寨版”。2013年这一次提到国家公园,是中央用《决定》的形式来操作,正宗、正牌、正式。所以,中央给了“建立国家公园体制”的八字方针,相关部委和地方奉若真经且闻风而动。但这种动,隐含了各式各样的利益诉求,以致具体承担改革方案设计的国家发改委社会发展司背负着各方面的压力。作为2014年中央生态文明体制改革十二项硬任务之一的国家公园体制试点,方案一直到年底还在多方争执中。直到2015年1月,十三部委的《试点方案》才出炉,3月《实施方案》才下发。尽管发了不少文件,尽管9月中央的《生态文明方案》中还专条说明,但这些文件中的措施,在三个方面与大家(尤其是保护领域的大家)的期望有区别:①建立的是体制试点区而非国家公园;②重在改革,但只有改革方向而无划一且明确的制度改革方案,如对管理单位体制只强调统一,并未说明具体的实现形式;③没有直接的人、财等方面的支持。

经历了其中的各种波折,回过头来评论这些文件,看起来像妥协,其实是高招——让我想起中国象棋的一种开局“仙人指路”,指第一步走兵三进一或兵七进一,意向莫测,有试探对方棋路的意图,故得名。就以第①条来说,《试点方案》中明确了建立的是体制试点区,不是公园。这有两方面含义:①全国九个试点区,可以分别对这些体制机制进行因地制宜的创新,只要符合“统一、规范、高效”三个改革方向即可;②试点区不一定就是未来的国家公园,未来的国家公园相关体制机制的呈现形式也不一定等同于试点区的体制机制。这样,一方面让试点区放开了手脚——可以在既定改革方向下进行分阶段创新,一方面也减少了试点过程的功利性——避免相关部委把工作重点放在争牌子和争位子上。

仙人指路是一种以柔起步、兵锋莫测的招数。在涉及利益相关方太多、既得利益结构“强硬”的领域,妥协就是正确的方向。经过了妥协,这项工作,无论如何,起步了,在试点的地方支持和参与的部委附和下,起步了。

二、点名试点,好像没钱

试点是个有中国特色的词,中国的大改革,无一不通过试点,包括包产到户。这是因为,改革试点好处是显然的:往小了说是可以避免在某一政策尚未成熟之前就全面实施,从而避免了政策由于设计上或其他方面的不合理而出现夭折。往大了说能够试探出旧利益结构被打破后利益相关者尤其是既得利益者的对策,在试运行中能够发现并及时化解对于该政策的阻力,避免大面积推广情况下既得利益集团的上有政策,下有对策。以往,改革“试点”期限可长可短,通常要看这一政策在中国政治与社会环境的紧迫程度。比如“基层直选”,四川某县早在改革开放之初就已开始试点,但至今在中国大部分地区仍未推广。但目前的改革,大都给出时间表、路线图和任务书,责有攸归,所以,试点期和试点目标都明确,成败在此一试。

但《实施方案》下发后,很多地方却很失望,原因多样,有一条是因为其中并没有明确说明国家会通过专项资金的形式来支持试点。

可以从两方面来看待这种失望:①从实现改革的目的来说,《实施方案》表述得很清楚,通过国家公园体制试点,实现中国保护地体系的“保护为主”和“全民公益性优先”。而前些年中国保护地普遍出现的没有保护好、没有服务好、没有经营好等共性问题中,资金是万恶之源和万难之本。在中央政府没有尽到应有的事权的情况下,许多地方政府在对保护地的管理上有被“逼良为娼”的架势,将重要保护地沦落为景区来经营。可以这么说,资金机制是统一、规范、高效的管理体制的物质基础,资金机制必须与经营体制同步调整,未来的资金机制必须由中央政府承担更多的事权才可能体现全民公益性。这种情况下,中央为何还不说好给钱呢?②如果从负责起草实施方案的国家发改委社会发展司的职能来看,这好像也没有道理:人家本来是“金主”啊。其司职能中重要的一条是“安排用于社会发展领域国家级建设项目的国家财政性建设资金、部门和地方专项及补助性投资”。对前些年承担了医改事务性工作的国家发改委社会发展司来说,国家公园体制试点是其又一项牵涉面广泛的体制改革工作,为何不竭己之力推动改革呢?

其实,这也属于仙人指路:如果相关部委和地方是看重了专项资金才去争取国家试点,那其用心就错了,也很难不保证试点区在拿到专项资金后继续走偏。但换个角度想,如果中央不说给钱就积极试点且其改革措施符合《实施方案》的规定,国家发改委会对自己“言听计从”的试点区漠然视之吗?再说直白一点,只要改革做得好,中央政府现在不发钱,将来可能会赏钱。但是,很多地方迄今没有认识到这一点。

三、尘埃落定,公园无形

尽管只是取名国家公园体制试点区而非国家公园,但多数国人肯定要将九个试点区都看作国家形象、美丽中国的代表。至少能体现国家资源、国家风景的中国特色吧。但可能甚至就是因为没钱,所以目前确定的九个试点区的多数并非大家视为国家象征物、旅游热度最高的区域(如黄山、九寨沟、张家界等)。

出现这种情况,是因为有这样一个过程:前面说文件出台历经波折,而试点省的试点区出台也是一波三折,一直到2015年10月才全部敲定试点区域。可以将其按完成试点任务的难易用表格来呈现。

从下表看,有的试点区知名度不高,有的省存在顶级资源被顶替情况。那首大家耳熟能详的《我的中国心》中的代表“长江、长城,黄山、黄河”,差一点,都进不去了。三江源试点区中最初只有个黄河源被敲定,万里长城差点连一段代表都出不了(北京在选择试点区中多次反复)。解读这种情况,是这个过程的试点只是“试着点名”,果然有牛人不应。湖南原来确定的试点张家界,就是这样的牛,不愿被国家列为试点,以致湖南的试点区城步出来后,这个可能被冠以国字头的区域,居然业内人士多没听说过。开个玩笑,用城步这样的区域来做试点,是湖南对试点不诚。

出现这种情况,尤其是顶级区域骑墙决策的情况,只有一个原因:有的地方是看钱行动。如果没钱或钱不够,就没有成为试点的动力。尤其是张家界这样的门票收入大户,其每年几亿元的门票收入,要其体现全民公益性,地方政府明显缺乏动力。对他们来说,上佳的中国美丽属于商家,不属于国家。张家界是不是张家的不好说,但肯定不是国家的、全民所有制的,因此全民公益是不可能公益到张家界的,相反,它一定是个“涨价(的地)界”。

尽管到2015年年底,九个试点区全部确定,且三江源、神农架和开化均通过了国家评审,但最终国家公园体制试点区精确的边界划分和内部的功能区划分还是没有确定下来,这也是因为利益。对价值较高的保护地来说,边界就是利益,边界怎么划,对利益相关者和利益结构都影响巨大。最终的国家公园体制试点区,还要假以时日才能呈现出来。

四、绿水青山,金山银山?

应该说,中央建立国家公园体制,并非在中国已经有的九个保护地体系上再叠床架屋,而是试图用这个保护地体系的龙头建设推动整个保护地体系的改革,从而使得国土空间分功能使用和生态文明制度建设能优先落地。但地方对此事的理解角度往往不同,地方领导更关心这个问题:说国家公园是美丽中国,是绿水青山的杰出代表,但用什么办法才能让绿水青山就是金山银山?许多参与国家公园建设的地方领导都在思考:保护有力要和形成特色产业结合起来,即保护成果要体现为区域发展和民生改善,这样才能保证保护的广泛参与和可持续。再通俗化一点,就是:保护好了,要见效益。

国家公园体制试点区东、中、西部都有,大多不富裕,如果按生态服务价值核算是天文数字的绿青,很难变成金银。如果相关保护经费主要由中央给,像三江源那样,也许还能让地方政府看到希望:不能挣钱,还能要钱。但肯定多数暂时没有这样的待遇。怎么办呢?梳理目前的九个试点区,办法还是有的:①分区,严格保护区要钱为主,外围挣钱为主;②保护有多种渠道可以转化为收益;③改变相关制度,让绿水青山也能得到和金山银山一样的政绩。

以武夷山自然保护区为例,保护区管理局整个单位转化为参公管理、财政全额拨款的事业单位,还停掉了大众旅游。但在保护区的实验区,本来的穷村桐木,却在十几年间有了脱胎换骨的变化,在绿水青山毫不受影响情况下,把绿水青山转化成了金山银山,点化的神功来自于其茶叶产业从资源—产品—商品的升级。其茶叶加工从原料只取芽到改变熏制工艺,其茶叶销售从推出“正山”概念到国家级保护区正宗生态产品,最终的产品“金骏眉”成为福建红茶的龙头产品。这样,桐木村在茶山范围没有扩大的情况下,产值提高了近百倍,成为武夷山市最富裕的村庄之一,绿水青山的资源转化为了金山银山。

但并非所有的地方都有武夷山这样的条件。说个不是试点区的地方吧,也许能更直观地反映地方政府的难处。西咸新区秦汉新城,汉唐帝陵云集于此,302平方公里中有104平方公里是保护范围,完全就是个资源一流、景观独有的国家公园坯子。但基层没思路、地方没办法、国家没说法,新区、新城一点都新不起来。这汉城还被生产生活处处掣肘的当地居民称为“害城”。这样的地方怎么办呢?只能改变相关制度,让绿水青山得到和金山银山同样的政绩。所幸,这次的国家公园体制试点区中的浙江开化就是一例:其在“十二五”期间被列为全国主体功能区的试点县,对县领导早早取消了GDP考核,而转为考核环境质量,县委书记还在2015年被评为全国百优书记并得到了提拔。其经验不仅说明了国家公园体制试点的发展方式,也铺垫了国家公园体制试点的“干部”基础。

但有些地方的做法却让人生疑:如果不用转化手段,不以保护为主为前提,直接将绿水青山变为金山银山,是否会背离国家公园体制建设的初衷。例如,2015年,安徽省政府关于促进旅游业改革发展实施意见发布会首次提出将打造“大黄山国家公园”,借此成为未来黄山旅游景区提升国际化水平的重要支撑点。在2015年安徽资本要素对接暨新型政银担企合作推进会上,598个签约项目成功对接金额10328.4亿元。其中包括大黄山国家公园将获得百亿资金支持。黄山市政府与国家开发银行签订200亿元资金授信协议,用于大黄山国家公园建设项目。大笔资金用于建设项目,目的直指旅游景区国际化,这与国家公园体制试点“保护为主、全民公益性优先”的初衷是否吻合?自己搞试点的黄山需要注意一下绿青变金银的方法。目前的做法虽然有可能点石成金,但也可能违背“我的中国心”。

五、上下同心,其利“断”金

当然,话说回来,为了确保试点成功,必须讲清各省有各省的难处。例如,中央最重视的青海三江源,愿意保护为主,也愿意摒弃大众旅游,但有心无力,必须借力。这方面,我国的国情区域差别太大,像深圳那样把国家级风景名胜区梧桐山真正作为公园免费开放的大气,必须要财(大气)粗。

从做政策研究的角度看,必须明晰力从哪儿来——只能是上面和外面。

青海这样的地方当然只能靠上面了。这方面,美国国家公园带了个好头。其公园运营资金的近80%来自联邦政府拨款,且这种拨款如果有公益性项目还会大增。例如,2016年是美国国家公园体制建立百年,2015年底国会给美国国家公园的拨款就增加到29亿美元左右,显著超过上一年度。在中央财力能够负担和地方财力完全无法负担的情况下,考虑到国家公园体制试点区的正外部性范围和地方政府在管理中的激励不相容,中央为主是办法之一。但也不能都以中央为主,地方的积极性也需要调动,且在东部还有多种办法使国家公园能够带动产业发展(比如武夷山的茶叶产业发展模式)。

概括一下,既然试点中的许多波折来自钱,上下至少在钱上要同心:中央尽量论功行赏,未来在地方改革做得好的情况下给足钱;地方先抓体制改革,在中央没有专项资金支持和资源产权制度还难以进行较大调整的情况下,各级地方政府的支持显然是改革的基础。考虑体制改革的方向是统一、规范、高效,而全民公益性只是改革结果之一,如果在改革初始阶段不强调全民公益,尤其是不动地方政府的重要财源——景区门票,地方政府就会有参与的积极性并在统一管理上进行更大的体制突破。因此,试点文件中的体制机制,应确定分阶段改革方案并选择改革重点,这个原则可以概括为:保持既得利益结构的情况下选择性调整体制机制。再通俗一点,改革初期,先抓统一、规范等方面的工作,对全民公益性这个改革终极目标,给多少钱体现多少公益性。毕竟,对国家公园体制试点区的属地来说,没有“人民币”必有“人民弊”。

在钱上把这些讲透了,才能实现上下改革同心。只有上下同心了,做这件事的主动性才能彻底和挣钱划清界限,才能真正使国家公园体制试点之利彻底与“金”断绝关系。(上)

来源:《中国发展观察》,2016年1月4日