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李维明、谷树忠:自然资源资产管理体制改革之管见

作者: 李维明,国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副研究员;谷树忠,国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长、研究员 发布日期:2016-02-19
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党的十八届三中全会明确提出要 “健全国家自然资源资产管理体制,统一行使全民所有自然资源资产所有者职责”,这是健全自然资源资产产权制度的一项重大改革,也是建立系统完备的生态文明制度体系的内在要求。自然资源资产是指产权主体明确、产权边界清晰、可给人类带来福利、以自然资源形式存在的稀缺性物质资产。自然资源资产管理体制,是关于自然资源资产管理机构设置、管理权限划分和确定调控管理方式等方面的基本制度体系。目前我国自然资源资产管理体制尚不健全,所有权仍不到位、权益不落实等问题突出,亟待从理念认识、组织架构、权责分配、监督问责、配套制度等方面加快改革,积极稳步推进我国自然资源资产管理体制改革。

一、我国自然资源资产管理体制演进大致经历了四个阶段

第一阶段(1949-1978年),自然资源资产管理体制缺失阶段。这一时期尚未出现资源资产管理理念,资源配置靠行政划拨,资源无偿使用。

第二阶段(1978-1990年),自然资源资产管理体制探索研究阶段。属资产管理的萌芽期,尽管国家从制度上提出了所有权、使用权分离,提出了有偿使用制度,但在实际中并未真正实施。

第三阶段(1990-2010年),自然资源资产分散管理体制逐步形成阶段。这一时期初步形成了目前自然资源资产分类管理的体制,资源有偿使用制度得以全面推进,要素市场建设步伐加快;由于不同资源资产化步伐不一,因此体制呈现分类分级、相对集中、混合管理态势,但并未设立专门的资源资产管理机构。

第四阶段(十八大以来),自然资源资产管理体制进入全面深化改革阶段。十八届三中全会决定提出要 “健全国家自然资源资产管理体制,统一行使全民所有自然资源资产所有者”,对我国自然资源资产管理体制改革提出了新要求。

二、目前我国自然资源资产管理体制存在五大问题

一是政府市场关系未理顺。突出表现在:将资产管理(确保保值增值)与资源监管(规制市场失灵)混为一谈;有偿使用范围有待扩大,出让方式有待完善,市场化出让程度低(如海域使用权);资源市场化定价机制不健全,资产价值评估制度不完善;缺乏全国统一的资源交易体系和交易信息平台。

二是管理主体不到位,权益未落实。所有者权利谁来行使不清晰,如国有土地所有权由国务院行使,实际中由地方政府资源管理部门代为行使,导致所有权与管理权不分,极易造成资产流失;再如部分重点国有林区名为国家所有,实践中却沦为地方和企业自管自用。

三是组织架构不合理、效率低。机构分散、条块分割、多头管理问题突出,综合协调效果不佳,导致重复建设、资源浪费、信息不畅、信息打架、互相扯皮等问题严重。

四是权力分配不合理,央地关系未理顺。中央与地方政府管理目标与绩效的差异性,导致委托代理机制失灵;央地财权事权不匹配,中央审批事项多,事中事后监督管理常不到位;同时,资源收益分配在各级政府并不合理,资源所在地政府往往承担更多事权。

五是监督与问责机制不健全。重资产处置、收益管理,轻后期监督管理问题严重;内部监督为主的多元监督体系未建成;责任追究制缺位,处置不力、违法成本低。

三、改革国家自然资源资产管理体制的基本设想

(一)关于改革目标

通过深化改革,努力打造世界一流且具中国特色,既能与社会主义市场经济体制、国家治理能力和治理体系现代化建设相匹配,又能满足国家生态文明建设需要,充分体现全民所有自然资源资产所有者权益,进而确保国家资源安全及国家安全的现代化资源资产管理体制。在这一管理体制下,所有权与管理权实现分离,政府严格按市场经济规律办事,管理行为和过程实现法制化、规范化、标准化;资产管理理念深入人心,管理职能日趋完备,职责划分更趋科学,管理手段逐步多元化、连续化、系统化,信息系统逐步完善,管理可问责性和有效性增强,管理效率日益提升,自然资源科学合理开发水平得到提高;资源资产市场规范有序,保值增值能够实现,投资环境公平良好,收益分配科学合理,公众利益得以维护,资源安全得到保障,自然资源行业逐步实现健康、稳定和可持续发展。

(二)基本改革原则

一是坚持问题导向。重点解决全民所有自然资源资产的所有权人不到位、权益不落实这一核心问题。二是坚持效能至上。通过理念创新、组织优化、职责划分、制度保障等,确保管理体制高效运转,推动治理体系和治理能力现代化目标实现。三是坚持精简统一。以厘清政府与市场关系为前提,顺应大部制改革和简政放权大趋势;同时,按照生态文明体制改革总体要求,充分体现“山水林天湖、生命共同体”理念,实现一件事情一个部门管理。四是坚持循序渐进。在改革的重点难点领域,如资产管理与资源监管职能的分离、统一自然资源资产管理部门的成立等,应坚持试点先行、重点突破,稳步推进改革进程。五是坚持开放包容。改革必须从国情出发,充分借鉴国内外先进经验,并顺应国际自然资源资产管理体制发展趋势,同时强调体制并非一成不变,而是一个动态调整过程。

(三)重点改革措施

首先在管理理念上,要充分认清并妥善处理好政府与市场、中央与地方、分类与综合管理、资产管理与资源监管等多对关系。明确自然资源资产可分为以生产要素为主体功能和特征的经营性自然资源资产,和以社会服务为主体功能和非商品特征的非经营性自然资源资产。

其次在管理依据上,要加快修订完善土地管理法、矿产资源法、水法、草原法、森林法等资源法律法规,研究制定海洋基本法,加强自然资源综合立法。

第三在组织架构上,在中央层面,或在国务院设立国有自然资源资产管理委员会,加强部门综合协调,或成立大的自然资源部甚至资源环境部,在部门内设自然资源资产管理机构和资源监管机构,分别承担所有者职能和管理者职责;在地方层面,地方政府可参照中央政府设置相应资产管理机构。

第四在职能定位上,要明确区分自然资源资产管理部门与监管部门的职能。国有自然资源资产管理机构主要职责是维护国家自然资源资产主权、管理经营性自然资源资产、代管非经营性自然资源资产、管理规划全国自然资源资产等。

第五在权力分配上,要明晰中央与地方政府在自然资源资产管理体系中的责任与权利关系、事权与财权关系,对国有自然资源资产实行分级授权管理。中央政府授权国家自然资源资产管理部门代表国家行使国有自然资源终极所有权,重点做好战略性资源以及跨省、跨流域等资源资产管理工作,省级政府授权省级甚至以下资源资产管理部门做好辖内资源资产管理工作。

第六在问责机制上,要加强行政执法监督。建立健全对资产管理机构的多元监督机制;要扩展公众获取有关政府信息的渠道,完善规范公众参与有关资源资产管理问题的形式,调查、谈判、听证和举报等制度,确立公众参与制定有关政策法规的程序,加强立法监督,完善司法监督;要高度重视政府资源资产管理机构内部监督,同时,创新资产监督管理工作手段,加强检查评估、合同/协议备案、信息披露、联席会议、约谈约访等手段的综合运用,落实管理问责制,与监察、审计等部门建立资源资产监督管理联动机制;建立绩效管理考核评价机制,制定资源资产管理工作绩效评价方法,健全资源资产管理机构内部考核体系和奖惩制度,探索建立资源资产监督管理第三方评估和听证制度。

第七在能力建设上,加大自然资源资产监测、登记与核算技术和设备研发投入支持力度,加强资源资产管理专业人员配备,加大人才培养、培训、引进力度,加强资源资产管理信息化和大数据平台建设。最后在配套制度上,要加快自然资源资产产权制度改革,建立主体结构合理、产权边界清晰、产权权能健全、产权流转顺畅、利益格局合理的资源资产产权制度;要进一步完善自然资源有偿使用制度,扩大有偿使用范围,加大招拍挂力度,深化自然资源及其产品价格改革,加快建立反映市场供求关系、资源稀缺程度、生态环境损害成本的价格形成机制;要建立自然资源资产调查与评价制度,加强自然资源资产数量、质量、价值量、持有或占用、流转、利用、收益等方面的调查与评价,鼓励和支持独立第三方开展自然资源资产调查与评价;要建立资源资产价值评估制度,研究制定自然资源资产评估规程,对自然资源资产实物存量进行货币化价值评估,反映自然资源资本总值;要建立自然资源资产核算与审计及其结果应用制度,将自然资源纳入国民经济核算体系,探索编制自然资源资产负债表和开展自然资源资产审计;要健全自然资源资产市场交易制度,加快资源要素有形市场和全国统一的公共资源交易平台建设,建立健全自然资源资产交易规则,明确自然资源资产市场配置原则;完善自然资源资产收益分配制度,加快自然资源税费款价改革,建立健全自然资源资产价格、税收体系以及国有资源企业利润分配体系,提高资源利益分配格局的合理性。

来源:《中国经济时报》,2016年2月19日