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中国从未停止贸易操纵

作者: Brad W. Setser,对外关系委员会国际经济高级研究员 发布日期:2020-01-21
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只要中国从美国及其他国家进口的大部分产品是由国有企业购买的,中国就有能力管控贸易。而只要中国以一种有益于美国的方式进行管控,美国政府就会心甘情愿接受这种被操控的贸易。一种对特朗普总统贸易政策的批评是,这种做法正将中国拉回贸易操纵的世界。

这个观点忽略了一个关键点:中国从来没有停止过管控其大部分交易。中国政府控制了从事进口业务的公司,几通政府来电就能对进出口产生很大的影响。这就是为什么中国在没有正式引入任何关税措施的情况下能够停止与加拿大的油菜籽贸易,以及中国可以在不提出“反倾销”或提高关税的情况下缩减对澳大利亚煤炭的购买规模。这也是中美贸易战开始时,美国某些商品出口到中国的规模直接变为零的原因。

关于中国改革开放的所有话题在某种意义上都具有一定欺骗性。中国确实开放了进口零部件的再出口,并且一直愿意进口不能国产的产品。但是,中国政府仍然通过具备关键投资权的公司控制着国家大部分的跨境资本流动,通过中粮集团和国有石油公司等国企影响中国大部分的商品进口。美国向中国出口的四大类商品为飞机、大豆、汽车以及石油和天然气,这其中有三类是在向中国国有企业出售。

以飞机市场为例,中国的国有航空公司和海南航空这家民营航空公司是波音公司的主要客户,在任何购买决策之前,他们必须得到国家发改委的批准。中国是波音公司最大的单一市场,也是其未来最大的竞争对手之一。以农业为例,美国大豆最大的买家是中国粮食贸易的垄断者中粮集团(COFCO),它控制了进口大豆所需的大量基础设施,中国储备粮集团有时也会参与进口,但规模较小的进口商通常需要获得国家颁发的进口许可证。石油和天然气市场的大型进口商仍是大型国有石油和天然气公司,它们控制着管道和大量炼油厂。中国允许民营公司建立进口液化天然气基础设施,但海外项目的投资者仍主要是国有企业。汽车市场中,政府不再是最主要的购买者。但事实上,该行业的贸易壁垒非常高,中国对汽车的关税曾高达25%(卡车为20%)。中国通过合资企业的方式,拥有了可观的国内生产能力,这一行业的所有国内需求都可以通过国内生产来满足。

事实上,中国政府对各种大宗采购的影响从未真正消失。特别是资本品方面,最终买家依然是中国政府。在政府能控制采购的行业中,仅仅减少国境线上的贸易壁垒、取消合资企业的强制要求是不够的。在贸易谈判中,中国不愿意放弃政府对经济关键领域的控制,他们有很多杠杆工具来限制进口需求。美国目前的贸易政策实际上是在出卖盟友利益以获得更大的对华出口,是在迫使中国重返政府主导的贸易管控时代。除非中国政府决心从关键经济领域和重大投资决策中脱离出来,否则中国依然会保留现有的贸易管理体制。

中国加入WTO创造了一个二元经济体系。一方面,以民营部门为主的供应商成为中国的出口主体,另一方面,政府保留了对国内经济关键领域的控制权,国有部门仍然是大量资本品的最终买方。随着中国的终端需求对全球经济变得越来越重要,中国政府和国有企业采购决策的影响越来越大,随着中国自身生产能力的提高,中国对本国企业的采购力度也越来越大。