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冯俏彬等:下半年我国改革将如何进一步深化

作者: 冯俏彬,国务院发展研究中心宏观经济研究部副部长、研究员;王小广,中共中央党校[国家行政学院]经济学部副主任、研究员;胡迟,国务院国有资产监督管理委员会研究中心研究员 发布日期:2019-08-14
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中共中央政治局7月30日召开会议,分析研究当前经济形势,部署下半年经济工作。其中,对改革的要求着墨较多。会议提到,做好下半年经济工作意义重大。要坚持稳中求进工作总基调,坚持以供给侧结构性改革为主线,坚持新发展理念、推动高质量发展,坚持推进改革开放,统筹做好稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险、保稳定各项工作。要多用改革办法扩大消费、深化体制机制改革、推进金融供给侧结构性改革等。

而近日召开的中央全面深化改革委员会第九次会议强调,全面深化改革是我们党守初心、担使命的重要体现。改革越到深处,越要担当作为、蹄疾步稳、奋勇前进,不能有任何停一停、歇一歇的懈怠。要紧密结合“不忘初心、牢记使命”主题教育,提高改革的思想自觉、政治自觉、行动自觉,迎难而上、攻坚克难,着力补短板、强弱项、激活力、抓落实,坚定不移破除利益固化的藩篱、破除妨碍发展的体制机制弊端。

下半年我国改革将如何进一步深化?本期圆桌论坛邀请知名专家就此话题展开讨论、展望分析。

多项改革举措助推经济稳中有进

中国经济时报:今年以来,我国改革不断深化,对外开放的大门越开越大,营商环境更加完善,有力增强了微观主体活力,使得上半年经济运行延续了总体平稳、稳中有进的发展态势。对此,当前哪些改革取得了实质性突破?对稳定经济大局起到了怎样的作用?

冯俏彬:我认为,上半年我国经济运行能够延续总体平稳、稳中有进的发展态势,离不开我国政府出台的一系列稳增长和促改革的举措。

一是对外开放取得新进展、有了新突破。在全球化面临逆转、贸易保护主义抬头之际,我国通过宣布一系列扩大开放的政策,向世界传递了维护全球化和多边主义的明确信号,有利于向这个充满不确定性的世界注入确定性。特别是当前扩大开放已进入2.0版,即从制造业为主的开放转向扩大服务业开放,从实业开放转向制度开放,从注重出口转向进出口并重,有利于发挥我国巨大市场潜力,一方面推进我国自己的发展,另一方面也带动世界一起发展。

二是包括减税降费在内的营商环境优化方面取得实质性进展。目前看来,减税降费的效果正在落地之中,广大市场主体普遍受益,对政府政策的信心在相当大的程度上增加,更加将注意力转向自身生产经营的改进上。这是当前经济发展中最值得珍视的苗头和现象。下一步,要通过有形或无形的各种方法,将减税降费的成果向转型升级、业务拓展、市场开发等方面进行引导。

王小广:在我看来,主要体现在如下几个方面:一是深化供给侧结构性改革有新进展,对稳增长、推进高质量发展产生了积极影响。今年宏观经济政策把稳增长放在首位,但坚定不走“大水漫灌”的老路,而是以常态化的逆周期调节、促改革激发市场、扩大有效需求为主要抓手。今年的政府工作报告中强调,把市场主体的活跃度保持住、提上去,是促进经济平稳增长的关键所在。在激发市场主体活力、优化营商环境上下功夫。今年继续深化“放管服”改革,就“放管服”改革中的一些痛点、堵点和难点进行突破。把清理规范涉企收费与“放管服”改革紧密结合,大力清除企业不合理负担,成为今年给中小企业减负、激发活力的关键一招。对中小企业投资、经营、就业等起到了重要的稳定作用。

二是以开放促改革、促发展。面对日益复杂的国际经济形势,特别是应对美国对我国贸易保护主义的升级,一方面党中央、国务院积极展开有理、有节的必要的反制措施,另一方面,从长计议,做好持久较量的准备,主动扩大开放、加快我国经济的国际化进展,以新的更高水平的开放促改革、促发展。《外商投资法》的修改、二十二个领域放松或取消准入限制的政策深得国际社会赞赏,更重要的是,增加了外商投资企业在华投资发展的信心,对稳外资、稳外贸均起到了较好的作用。

三是金融供给侧结构性改革在不断深化推进,对稳定金融市场、防范系统性金融风险起到了重要的稳定作用。科创板规则的制定及正式上市,是资本市场近年来力度最大的改革措施,对促进企业创新、稳定股市将起到较好的作用。

胡迟:我认同前面两位老师所谈到的减税降费与“放管服”改革取得了实质性突破的观点。的确,在当前经济环境下,减税降费是公平普惠、激发市场主体活力最直接有效的改革举措,是应对经济下行压力的重要举措。据统计,减税降费政策的效果已经显现。2019年1—6月累计,全国一般公共预算收入同比增长3.4%。其中,中央一般公共预算收入同比增长3.4%;地方一般公共预算本级收入同比增长3.3%。与以前相比,预算收入同比下降,且低于GDP的增长幅度。减税降费减轻了企业的负担,增强了其可持续发展的能力。

从“放管服”改革来看,自2013年《国务院机构改革和职能转变方案》实施以来,我国政府不断加大推进“放管服”改革的力度。通过不断放宽市场准入、大幅削减行政审批事项、彻底终结非行政许可审批、全面改革商事制度、实行全国统一的市场准入负面清单制度等手段,从多方面多层次系统化推进。从简政放权和放管结合“两轮驱动”到简政放权、放管结合、优化服务“三位一体”全面推进,从点式推进向线和面纵深发展。简政放权改革取得了实质性突破,优化营商环境,激发了企业的内在活力。

此外,针对国内经济下行压力加大、金融风险在某些地区、行业或时点上有所积聚的情况,我国政府陆续出台了一系列既有利于防范化解金融风险、维护金融稳定,又有利于促进经济结构调整和发展方式转变的政策举措。这些举措的贯彻实施牢牢守住了不发生系统性、区域性金融风险的底线,有力地支持了经济持续健康发展。

关键性领域的改革亟待突破

中国经济时报:中央强调,全面深化改革是我们党守初心、担使命的重要体现。要推动改革补短板、强弱项、激活力、抓落实。那么,当前我国在发展与改革领域存在哪些突出问题?在推进改革发展等工作中存在哪些短板和差距?

冯俏彬:总的来说,还是当前我国改革的复杂性要求有更高的站位、有对整个复杂系统的统筹掌控、有对关键性领域改革的清晰信号与方向指示。目前,一些制约我国发展和改革深化的问题多是深层次问题,大多与认识有关、与体制机制相关,对此如何改,还没有完全形成共识。正是由于这个原因,改革在基层推进的过程中,往往会遭遇到基层政府、干部群众难以把握的一面,导致改革难以深入。

王小广:我国改革处于深水区、攻坚期,许多关键性领域的改革亟待突破。目前改革的难点、痛点主要有:一是财税改革仍然滞后。与发达国家相比,我国企业税负重的根本原因是税制结构不合理,间接税比重过高,直接税比重偏小。大幅减税可以在短期内起到降低企业税负的作用,但由于经济下行会导致税收增长的放慢,减税的空间也会受到限制,要从根本上解决问题,必须深化税制结构改革。

二是金融供给侧结构性改革难点多、任务重,如利率双轨制改革需要较为充分的竞争环境,而非银行金融体系发展、创新型金融体系的建立既存在发展机制问题,又面临监管能力不足的问题。

三是科技、教育方面的体制性问题越来越突出,对创新型国家的发展产生越来越明显的阻碍。最近几年,科研投入强度增加很快,但科研的质量仍然偏低,主要是科技的鼓励机制、转化机制和金融支持机制存在许多堵点、难点。如投机的回报率仍然偏高,而对应的创新的回报率却偏低,要降低投机的回报率、提高创新的回报率,必须深化科技鼓励机制、转化机制和金融支持机制的改革。

胡迟:在我看来,“放管服”改革的成效仍是初步的,营商环境还不尽如人意。目前各种市场准入限制、审批许可、不合理的管理措施还是较多,市场监管不公、检查任性、执法不力等问题依然突出,一些领域竞争不公平、市场秩序混乱,假冒伪劣、坑蒙拐骗等问题仍然存在。横向比较,我国营商环境与国际先进水平相比仍有较大差距,有些指标排名还比较靠后。

此外,金融风险虽有所控制,但依然不可掉以轻心。今年以来,货币供应和社会融资增速已经明显放慢,但债券市场违约频现,地方政府隐性债务风险逐渐显露,表外业务和非标资产违约增加。金融领域中这一系列问题需要引起重视。在当前的经济环境下,我国的金融风险还存在金融业跨行业、跨市场、跨区域的交叉传染风险。一方面防范金融风险需要去杠杆,另一方面,在去杠杆的背景下,融资收缩则可能会进一步加大经济下行的压力,不利于实体经济的成长。这也是防范金融风险再需要平衡处理的问题。

产业发展的质量也还不够高,产业的转型升级仍然有待提升。改革开放40年来,我国工业的快速发展已经迅速缩小了与国外先进水平的差距,但是对于这些产业的关键核心领域的内容,我们始终没有掌握拥有,长期受制于人的局面仍然没有得到根本性改变。工信部2018年对全国30多家大型企业130多种关键基础材料调研结果显示,32%的关键材料在中国仍为空白,52%依赖进口,绝大多数计算机和服务器通用处理器95%的高端专用芯片,70%以上智能终端处理器以及绝大多数存储芯片依赖进口。这说明我国经济的供应链、价值链、产业链安全容易受到外部威胁。

当务之急是多措并举稳住经济下行

中国经济时报:下半年中国经济要走出困境,亟须在哪些改革方面落地攻坚?

冯俏彬:当前,我国经济下行压力有所加大,当务之急是稳住经济下行,为此更需要在短期调控上坚定不移地推进减税降费、优化营商环境,同时保持流动性的稳定充裕,另外还要积极寻找新的经济增长点。至于走出下行,现在言之为时过早。

王小广:我认为,应该从以下几个方面着手:一是围绕扩大消费、稳就业,需要改革城市治理中的一些“重堵不重疏”的管理机制。城市治理既要重视秩序(稳定),更要重视活力,而以前,我们对激发城市经济特别是市中心区的活力有明显忽视,主要原因是城市管理的粗放或随意性。我国经济下行最应注意的问题是消费下降、就业压力。为此,一方面,要改革完善形成灵活、精细的城市治理模式,改革相应的管理机制,减少各种“限堵”法规、政策的出台;另一方面,要研究出台促进城市发展“再中心化”、振兴街道经济的规划和政策,增强城市活力,鼓励发展夜间经济。

二是在扩大服务业对外开放的同时,扩大对内开放,特别是对新兴服务业态的发展要创造更加宽容的政策环境予以鼓励。

三是房地产调控核心是建立长效机制,而长效机制中最关键是改革相关土地税收、不动产税收制度。这一进程的稳妥、加快推进,不仅有利于化解金融风险、稳定房地产市场、促进社会公平,而且可以改变社会过度的“投机”氛围、降低投机的回报率,进而促进创新发展。此次中共中央政治局会议强调“坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位,落实房地产长效管理机制,不将房地产作为短期刺激经济的手段”释放了重要信号。

胡迟:一是推进更大规模减税降费措施与进一步深化“放管服”改革。前期政策要提效,落实好减税降费、专项债等政策,对所承诺的减税降费措施一定要兑现。未来的减税降费政策要进一步设计好传导机制,不断提升政策的针对性与有效性,使减税降费的效果真正惠及企业。财政政策要统筹好减税降费和保持财政平衡的关系,可考虑调增专项债限额,合理运用PPP等手段。未来要继续以行政审批制度改革作为落实简政放权、放管结合、优化服务全面改革任务的重要支点。简政放权要着重多维度权力下放、加强监管要着重联合与责任追究以及依法加强责任监管。

二是继续打好防范化解金融风险的攻坚战。虽然此次中共中央政治局会议没有再提“结构性去杠杆”,说明去杠杆工作取得了较好成效,但是风险隐患依然不容忽视。为了继续打好防范化解金融风险的攻坚战,国家发展改革委、中国人民银行、财政部、银保监会四部门印发《2019年降低企业杠杆率工作要点》,提出大力发展股权融资等21项任务。下半年的任务就是要把该要点规定的21项任务清单落地实施,进一步降低企业杠杆率,为经济平稳健康增长提供良好的金融环境。

期望更富针对性、开创性、差异性的改革举措

中国经济时报:中央提出,要围绕人民对美好生活新期待,推出一些更有针对性、开创性的改革举措。要坚持眼睛向下、脚步向下,鼓励引导支持基层探索更多原创性、差异化改革,及时总结和推广基层探索创新的好经验好做法。对此,您如何解读?如何才能激励一些有针对性、开创性的改革举措与原创性、差异化改革落地开花?

冯俏彬:我认为,这指出了我国当前改革与发展面临的主要难题。“更加有针对性、开创性的改革举措”,就经济发展的规律而言,主要集中在服务业(包括医疗、教育、文化等)的开放上、消费升级上、新经济的成长上,现在看服务业放开进展过慢、消费升级有潜力但受到预期变坏的影响,新经济广为扩散尚需时日。因此这方面相关改革很紧迫。这也是为何中共中央政治局会议要强调“多用改革办法扩大消费”的应有之义。

至于如何激励基层广大干部群众的创新精神和探索精神,在我看来,关键还是要做对激励与惩罚并重的机制,如果只有后者没有前者,人人明哲保身,就很难激发基层的探索与创新精神。

王小广:基层改革更具有倒逼性,当年小岗村“包干到户”的改革是穷则思变的结果。根据这一原理,要鼓励经济困难、面临重大发展挑战的地区的干部多从深化改革的角度想问题、想实招,发挥“敢为天下先”的改革精神。建立“失错”“容错”机制,使改革更富原创性、根本性和差异性。

胡迟:我认为,这透露了两层含义:首先,只有眼睛向下、脚步向下,我们才会更好地了解人民的需求,改革措施才会更好地适应人民的实际情况,改革的目标才会与人民的利益诉求更好地对接。否则改革政策与人民群众的诉求就会变成相互脱节的“两张皮”,改革与发展就失去了“初心”。其次,人民群众最熟悉改革的实际情况,而且拥有无穷的智慧。只有眼睛向下、脚步向下,鼓励引导支持基层先探索,再及时总结,才会从人民群众的实践中吸取精髓,制定出更加合理的更多原创性、差异化改革举措。我国改革开放之初农村改革中出现的“家庭联产承包责任制”就是先发源于农民的实践探索,再由中央总结,由当时的几个“一号文件”推广开来的。

这种改革的思路与做法值得继续发扬。为此,要创造一种社会氛围,让大家明白改革与大家的利益息息相关,鼓励广大的人民群众关心改革,参与改革,调动人民群众的积极性,激发人民群众的创造性,而只有当改革的成果为人民群众实实在在地所分享,人民群众才会自然而然地关心改革,支持改革,才能从人民群众中产生更多的更多原创性、差异化的改革支持与举措。未来的“十四五”规划等重要的改革发展政策应当在其制定阶段就公开讨论,广泛征求社会各界的意见,做到决策的民主化与科学化。

来源:第一智库,http://www.1think.com.cn/ViewArticle/html/Article_4FFA4A807C07BCF4B4EF9BFBD2A90C8B_46670.html 发表时间:2019年8月14日