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中国的“一带一路”倡议:五年回顾

作者: Jonathan E. Hillman, 威廉·西蒙政治经济学讲席研究员 发布日期:2018-07-11
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“一带一路”倡议的关键趋势

“一带一路”是当今时代最具地缘经济视野的倡议。“一带一路”倡议设法通过建设公路和铁路来增强硬基础设施,通过贸易和运输协定来加强软基础设施,还通过高校奖学金和其他人文交流增进文化联系。当西方大部分国家注重向内看时,中国正在通过这些方式连接全球。

2014年到2017年,“一带一路”的全球知名度大幅提高,但对于何为“一带一路”项目,并没有明确定义和分类。越来越多的活动被打上“一带一路”的标签,包括时装秀、音乐会、艺术展等。

基础设施是“一带一路”的主要组成部分。三年来,国际战略研究中心(CSIS)的“重连亚洲”项目一直在跟踪欧亚大陆的基础设施项目。随着数据库的完善,一些趋势开始显现出来。

首先,中国是最大的、但并非是唯一的出资方。日本在东南亚某些国家的投资超过了中国。亚洲开发银行和其他多边开发银行正在中亚开展重要活动。欧洲出资方在东欧和中欧许多国家保持主导地位。但这并不是一场零和博弈,许多项目由中国和多边开发银行共同出资。

其次,中国的项目对本地和国际公司的开放程度低。“重连亚洲”项目数据库的所有中资项目承包商中,89%为中国公司,7.6%为本地公司,3.4%为外国公司。而多边开发银行资助项目的承包商中,29%为中国公司,40.8%为本地公司,30.2%为外国公司。

再次,中国项目的初期阶段信息不够透明。“重连亚洲”项目最近在对项目信息完整度评分,结果显示中资项目和多边开发银行资助项目的信息量没有显著差异,但是信息透明度差距明显。

这些趋势可能会发生改变。事实上,项目的开放透明符合所有人的长远利益。如果在项目初级阶段不公开或极少公开信息,公平公开的竞争环境就难以形成。

中国的措施

中国运用多种措施来增加出口,其中很大一部分都与“一带一路”倡议相结合,如信贷、基础设施和贸易协定。中国国有企业从高额补贴中获利,近年来的全球排名大幅度提升,这一趋势在建筑行业尤为明显。

信贷对“一带一路”项目具有强大的激励作用,其中运输和电力产业的贷款最多。中国的信贷愿意承担巨大风险。例如,斯里兰卡的新港口项目被多边开发银行拒贷后,成功从中国获得13亿美元贷款。之后,斯里兰卡无法偿还利息,中国同意其以港口股本抵偿。

从短期来看,基础设施项目有助于中国出口建筑类产品,使中国的钢铁、混凝土和其他建筑材料生产商和工程建筑公司从中受益。这对中国的产能过剩也有一定缓解作用,但是无法完全解决问题。从长远来看,新的基础设施可以通过改善中国和贸易伙伴的连通条件来促进贸易。但是,由于海关手续繁琐,加之标准不同,贸易壁垒仍然存在,因此升级亚洲“软”基础设施也同样重要。

“一带一路”倡议也包括可以升级亚洲“软”基础设施的贸易协定。不过目前中国似乎主要关注双边贸易协定。鉴于“一带一路”参与国的多样性,建立“一带一路”范围内的贸易协定可能性不大,但过多的双边贸易协定可能会使贸易规则复杂化。

中国如何灵活应用上述措施十分重要,其灵活性至少有以下三大特征:第一,中国愿意与任何政府合作,比如“一带一路”参与国包括叙利亚、也门等冲突频发的国家;第二,中国往往愿意按预算开工,并且对社会和环境标准要求不高;第三,中国在付款方式上十分灵活,比如遇到资不抵债时,愿意接受同等价值的自然资源。以上所有措施在项目启动阶段具有短期的促进作用,但也掩盖了长期风险。

政治和经济影响

“一带一路”倡议的经济和政治影响很难分割开来,产生的短期影响和长期影响甚至会相互矛盾。“一带一路”倡议与其说是一个具体的总体规划,不如说是一个品牌。“一带一路”项目的时间、功能和地理三个重要因素都有待明确。有研究表明“一带一路”倡议加强了中国和参与国在贸易、投资、旅游等方面的连接,但这些研究没有将经济发展趋势与“一带一路”区别开来,且其常用指标不够完整。

从政治上来看,大到全世界,小到个体参与国,中国已经从“一带一路”倡议中获益。中国对基础设施的放贷有助于说服诸如菲律宾和柬埔寨等国重新考虑其与美国的军事外交关系。中国的“16+1合作”框架把十分不同的国家汇聚到一起。这些都表明“一带一路”倡议正在产生政治红利。

从全球范围来看,“一带一路”倡议将中国定位为新型全球化领导者。有关“一带一路”的提法听起来很相似,但含义并不相同。有些国家已经宣布打算将国家发展计划和经济举措与“一带一路”倡议“对接”起来。

然而,“一带一路”倡议带来的影响并不都是正面的。对一些已经签署的国家来说,预期与实际利益之间存在差距。“一带一路”倡议已经引发西欧、日本和印度等地不同程度的担忧。虽然近70个参与国看起来规模庞大,但仍有近125个国家没有加入。“一带一路”倡议的长期影响,最终还是取决于执行力和经济表现。

随着时间的推移,“一带一路”倡议获得的支持可能会下降,甚至会面临质疑和反对。即使在最好的商业环境下,大型基础设施项目也很少按时、按预算交付。很多项目过度依赖中国劳动力而非当地劳动力,可能会激起不满。一些项目虽然成功,但在获得商业利益的同时牺牲了环境。无论项目以何种原因失败,中国的声誉都将受损。

对美国经济利益的影响

无论“一带一路”倡议成功与否,其庞大的规模及涵盖范围都将影响美国的利益。无论是直接的商业机会,还是确保全球主要经济体系的长期可行性和多样性,美国的一系列经济利益都将受到影响。美国供应商、服务提供商和投资者应该把握“一带一路”项目的商业机会,但迄今为止美国公司往往通过与中国企业合资参与到“一带一路”项目中,且参与数量十分有限,其主要障碍有三。

第一,美国公司需要及时获得“一带一路”相关项目的准确信息。许多美国公司已经意识到“一带一路”的潜在规模和大量活动,但它们无法及时获取中资项目初期的信息。

第二,美国公司有时会面临不平等的竞争环境。许多“一带一路”相关措施为中国公司提供了优势,包括国家补贴、银行融资偏好、以及项目成本和收益的不同估算方法。

第三,美国公司存在许多潜在风险。知识产权被盗、资金风险、政治和法律风险造成的项目可行性低和运营挑战等因素,使得美国投资者很少愿意投资新兴市场的基础设施。

然而,“一带一路”倡议对全球主要经济体系的长期影响比美国的经济利益更为重要。自二战以来,美国在建立、扩大、捍卫开放的贸易和金融体系方面发挥了主导作用。如果“一带一路”倡议取得成功,有可能改变全球经济体系,从而使中国获利。商品供应链、人民币流通率、中国技术标准及其环境社会保障偏好都会被广泛采用,让中国成为全球经济的领导者。

但是如果“一带一路”倡议失败,也会对美国的经济利益产生负面影响。许多受援国都指望维持高GDP增长率来偿还中国贷款,一旦这些贷款无法偿还,会使全球经济受到更大影响。

建议

美国不仅需要保持警惕,还需要提出自己的愿景。美国支持自由开放的“印度洋—太平洋战略”值得肯定。虽然“一带一路”倡议希望在欧亚大陆建立新的经济走廊,但是“印太战略”强调的领海区域仍是全球贸易的主要渠道。

为了实现这些设想还需付出许多努力。国会与政府部门合作,可在实施“印太战略”和完善融资方案方面发挥重要作用。

第一,国会应指导政府制定基础设施投资的标准和原则。人们越来越认识到“高质量基础设施”的重要性,但在定义质量标准时,存在着相互竞争的现象。这些标准将包括采购、环境和社会保障、债务可持续性等。

第二,这些准则要获得国际支持,美国应保持在世界银行、亚洲开发银行和其他多边开发银行的影响力。这些机构将继续成为制定标准和提供金融选择的主要力量。美国政府也可以从伙伴、盟友、二十国集团和其他多边机构来获得支持。

第三,为帮助美国企业参与海外竞争,美国国会应该丰富对外经济政策工具。对一些美国商业机构进行合并精简以提高效率和统一性虽有益处,但底线是有足够的资源来支持这些机构的运行与活动。

“一带一路”倡议功能多样、涉及地理范围广,并且面临经济和安全挑战。美国应对“一带一路”倡议的最好做法并不是直接回应,而是提出令人信服的美国经济愿景,强化战略资源。

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