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石源华、肖阳:中国周边形势新特点与周边外交新思考

作者: 石源华,复旦大学特聘教授、博导;肖阳,武汉大学中国边界与海洋研究院博士生 发布日期:2018-09-14
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2017年伊始,特朗普正式就任美国总统。为了维护美国的世界霸权地位和国家利益,特朗普政府打着“美国优先”的旗号,加大对中国的施压和牵制力度,甚至还采取“单干”“退群”等蛮横手段,威逼其盟友就范,给中国周边地区形势造成一定冲击和影响。2017年10月,党的十九大报告做出了“中国特色社会主义进入新时代”的重大判断,为中国从将强未强向世界现代化强国挺进制定了时间表和路线图,周边外交在中国国家总体外交布局中的首要地位和战略意义进一步突出。作为影响中国周边环境最重要的外部因素之一,美国自二战结束后在中国周边外交中一直占据着主导地位,中美博弈成为牵动地区格局演变的主线。面对当前中国周边形势发生的新变化和新特点,处理好中美关系不仅在很大程度上决定中国周边外交的成效,还直接关系新时代中国崛起和“两个一百年”伟大中国梦实现的进程。

中国周边形势的新特点

特朗普“不确定性”的一系列作为引起亚太国家的恐慌和担忧,中国周边形势逐渐出现了两股力量的抗衡一股是以美国为代表的“分化”力量,不断挑唆、压制和撕裂中国与周边国家的关系,对多边治理和全球化进程构成直接挑战和严重干扰;另一股以中国为代表的“合作”力量,不断改善、协调和巩固各方关系,在维护周边区域稳定方面的合作力度进一步增强。两股力量相互碰撞,使得中国周边外交形势出现一系列新变化和新特点。

一、中美战略对抗态势持续上升

特朗普政府摒弃了奥巴马政府针对中国的“亚太再平衡”战略及其经济内核《跨太平洋伙伴关系协定》(TPP),但并未从根本上改变对中国崛起的警惕、防范、制衡和打压的战略轨迹,而是变换了新的手段和方式,其针对性和力度更为直接和强硬。安全上,2017年底,特朗普抛出“印太战略”,并签署《美国国家安全战略报告》,将中国明确界定为“修正主义国家”和“战略竞争对手”,多次派出军舰、军机非法闯入中国南海有关岛礁及邻近海域示威挑衅;经贸关系上,美国大举贸易保护主义旗帜,将中美经贸摩擦升级为贸易战,制裁范围和力度空前加大,对中美经贸关系稳定、国际经济秩序和世界贸易规则造成重大影响;台湾问题上,特朗普签署《台湾旅行法》,对台出售总值14.2亿美元的武器和技术,在《2019财年国防授权法案》中多次提出加强美台军事合作,屡屡试探和挑战“一个中国”底线。

二、半岛局势缓和但前景未明

特朗普上台后迅速对朝鲜启动“极限施压”,美国主战派呼声日益高涨,种种作战打击方案纷纷出炉。朝鲜以超强硬应对强硬,多次进行核试验和导弹试射,双方口水仗空前升级,半岛局势出现“临战”之势,东北亚安全环境遭遇严峻挑战。2018年伊始,以平昌冬奥会为契机,朝韩双方相互释放友好信号,朝鲜金正恩委员长宣布停止核试验和洲际导弹试射。3月25—28日,金正恩对中国进行非正式访问。4月27日,朝韩首脑会议举行并签署《板门店宣言》。6月12日,金正恩与特朗普举行“新加坡会晤”并签署《联合声明》,持续多年的半岛紧张局势出现重大转机。然而,必须清醒地认识到,美朝对话虽然调门很高,但在实质性操作层面,远不及中国主导的六方会谈所达成的“9·19共同声明”。美国国务卿蓬佩奥第三次访朝后双方的言论不一表明,在彻底弃核问题上美朝难以达成共识,出现反复和倒退的可能性仍然存在,半岛无核化任重道远,前景依然令人担忧。

三、周边国家对华态度发生较大转圜

奥巴马政府时期,美国大肆蛊惑、挑唆和拉拢周边国家与中国对抗,部分周边国家趁机向中国发难,中国周边一度面临“新冷战”危险。特朗普上台后,继续加强与日、澳、印、越、菲等国的双边军事合作,意欲打造“印太战略”军事同盟体系围攻中国,甚至还企图离间和挑拨中朝关系。党的十九大以来,中国以“合作共赢”为核心,加强同周边国家的密切联系,逐步破除和瓦解了美国的分化图谋,周边国家对华态度发生较大转圜。中菲关系全面改善,推动所谓的“南海仲裁案”软着陆;中印首脑东湖会晤,“洞朗对峙”困局被破解;中日邦交四十周年,两国关系进入稳定改善轨道;金正恩密集访华,半岛局势峰回路转;韩国承诺“三不一限”,“萨德”问题趋向缓和;中越高层互访,就南海问题达成重要共识;中新关系出现回暖,“一带一路”成为双边合作新起点。总体上看,中国周边热点问题大幅降温,周边大环境呈现向利好方向发展的趋势。

四、周边地区合作机制进一步加强

特朗普上台后将强烈的民粹主义和孤立主义引入美国外交事务,将是否符合“美国优先”作为对外政策的衡量标准,以“退群”为手段,让美国从更多的国际责任中抽身,给亚太多边机制发展造成巨大冲击。与之相反,中国积极倡导和参与周边地区合作,强化周边地区合作机制的建设,为稳定周边秩序发挥了中流砥柱的作用。近年来,中国发起的首个新型周边次区域合作机制——澜湄合作机制发展迅速,澜湄速度和效率成为地区合作的重要标杆;上合组织扩员后将成长为世界上幅员最广、人口最多的地区性国际组织之一,其合作潜力和国际影响力迅速提升;在第七次中日韩领导人会议上,三国共同发出维护多边贸易体系、反对保护主义、推动贸易投资自由化便利化的有力信号;中国积极支持的《区域全面经济伙伴关系协定》(RCEP)谈判进程加快,成为促进区域经济发展、应对“逆全球化”的重要平台。

中国周边外交的新定位

党的十九大宣告中国特色社会主义进入了新时代,以2020年、2035年和2050年为三个重要时间节点,为中国成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国擘画了清晰的宏伟蓝图。可以说,至少在2035年前,周边外交仍将占据中国外交全局的首要地位。新时代中国特色社会主义道路、理论、制度、文化不断发展,中国周边外交也要与时俱进做出新的定位。

一、中国仍将在世界既成体系规则下实现强国目标

改革开放40年来,中国在西方主导的国际体系和规则下实现了和平崛起。1979年1月1日,中美正式建交,结束了两国长期对峙局面,并迅速走近。20世纪80年代中期,邓小平做出“和平与发展”为时代主题的伟大论断,宣布裁军百万以及暂缓部分大规模军工计划,消解了美西方的对华戒备,中国的国际信誉和形象极大提升。20世纪90年代初,在中美关系陷入低谷和国际风云变幻之际,中国奉行“韬光养晦”对外策略。冷战结束后,中国经过十多年的谈判加入世界贸易组织(WTO),主动融入世界。历史经验表明,既有的世界秩序尤其是经济秩序,给中国提供了巨大的发展机遇。中国正是紧紧抓住了几次“稍纵即逝”的战略机遇期而赢得主动和先机。特朗普上台后,美国强烈感受到中国崛起带来的压力,力图将中国纳入美国制定的体现其自身利益的规则行事。在未来相当长的时间内,中国宜继续维护、执行既成的国际体系和规则,反对美国违反国际体系和规则的“逆全球化”行为,谋求新的发展机遇,为将自身建设成为社会主义现代化强国创造有利的外部条件。

二、中美仍然在中国周边地区实现“兼容共存”的基本格局

中国作为新兴的“崛起大国”与美国为代表的“守成大国”之间的结构性矛盾是影响两国关系以及地区秩序变化的重要原因之一。当前中国周边政治和安全的主要特征和基本格局是中美“兼容共存”,即中美的内在结构矛盾是基本矛盾,具有一定的对抗性,但是双方又可以实现“兼容”,不采取对抗方式。特朗普上台后,将中国定为“威胁者”和“挑战者”,对华发起猛烈的攻势,中美深层次的结构性矛盾逐渐升级并被放大,造成中美“兼容”的一面在下降,两国关系趋于紧张。然而从总体上看,中美关系并未上升为“全面对抗”,中美存在的各种问题尚处于可控范围内,双方已形成了“你中有我,我中有你”的全方位利益交融格局,斗争与合作的反复出现是中美关系复杂性的常态。特朗普发动贸易战攻势,将中国列为主要竞争对手,但并非将矛头只对准了中国,欧盟、俄罗斯、日本、加拿大、墨西哥等国也深受其害。受中期选举、非法移民、中东泥潭、美俄博弈、半岛核问题等诸多因素的牵制,美国无论是在政治、经济还是军事战略上尚无法集中全力对付中国,中美将在中国周边地区始终处于合作、竞争、矛盾和分歧“共存”的基本格局。

三、“中间国家”是中国周边不可忽视的重要力量

在中国周边已经出现新的“三个世界”架构:中美各为一极,其间存在许多中间国家。在一个较长的时间段里,中国周边外交更多倾向于将中国同“中间国家”的关系建立在中美双边关系的基础上,由此导致许多“中间国家”与中国的矛盾日益增多。奥巴马政府时期,美国正是抓住“中间国家”对中国崛起带来的不适感以及历史遗留的一些分歧和矛盾,蛊惑和拉拢这些国家与中国进行对抗,给中国周边环境带来了严峻挑战。“中间国家”概念的提出,是从中国快速崛起与美国维护霸权之间的竞争关系中划分出来的,有利于中国分清周边外交面临的主要矛盾和次要矛盾,妥善处理好同美国及周边国家的“大三角”关系,避免中国出现腹背受敌的被动局面。此外,“中间国家”是亚太地区一股不可忽视的重要力量,是中国开展周边外交和中美竞相争取的主要对象,这些国家的对外政策选择将对未来亚太地区力量结构重组产生重大影响。处理好与这些“中间国家”的关系将直接决定中国崛起是否可以顺利实现。

四、多边主义是未来中国周边地区秩序的主要方向

冷战结束后,建立开放、包容的多边秩序已成为国际社会的重要共识,但囿于美国的超级大国地位,国际社会更多的是霸权主导的多边秩序。在中国周边地区,美国在冷战时期形成并主导的双边同盟体系与中国参与并推动的多边合作机制之间既相互竞争又相互兼容。特朗普上台以来,美国为挽救不断衰退的霸权地位而四面树敌,从多边主义退向单边主义,给周边地区安全形势的走向以及区域合作的前景带来了巨大的风险。与此相反,中国参与和推动的“东盟10+3”、上海合作组织、澜湄合作机制、中日韩合作等多边制度性合作机制在维护区域秩序方面展现出巨大的发展潜力和旺盛的生命力。以多边主义为原则、以国际规则为机制的基本秩序形态将是世界秩序的主要方面。随着中美两国力量对比发生变化,未来中国崛起过程中需要将多边主义作为地区秩序建构的主要方向并使之朝更加公平、公正、合理的方向发展,逐步取代美国霸权主导下的多边秩序,这不仅有助于中国与周边国家共同参与亚太地区秩序的构建,更有助于为中国崛起提供普遍性认同和合法性支持。

中国周边外交的未来方略

党的十九大报告提出,“中国积极发展全球伙伴关系,扩大同各国的利益交汇点,推进大国协调和合作,构建总体稳定、均衡发展的大国关系框架,按照亲诚惠容理念和与邻为善、以邻为伴周边外交方针深化同周边国家关系”,为中国开展周边外交指明了新的方向和使命。面对特朗普上台后中国周边外交出现的一些新变化和新特点,中国亟须在战略层面上布局和设计,继续维护中国崛起所需要的长期稳定的周边环境。

一、发挥大国关系的框架性作用

十九大报告确定将推动建设相互尊重、公平正义、合作共赢的新型国际关系,其关键在于如何推进大国协调与合作,这也是习近平新时代中国特色社会主义外交思想的重要内涵。当前,美国仍然是世界第一的超级大国,中美关系也仍然是中国特色大国外交中的重点。面对特朗普来势汹汹的对华攻势,中国应沉着冷静,继续维护和发展中美关系大局稳定,坚持不冲突不对抗等基本理念,增强对美大国外交的主动性、灵活性和进取性,发挥两国元首之间的战略引领作用,继续努力实现建立中美“新型大国关系”,避免落入崛起大国与守成大国的“修昔底德陷阱”,保持和巩固中美关系的基本盘面不发生颠覆性风险。同时,中国还要注重大国外交的均衡性,从战略层面进一步拓展与俄罗斯、日本、印度等周边区域大国尤其是新兴大国的协调和合作,发挥多重大国关系在周边秩序建构中的框架性作用,共同维护周边环境的和平与稳定。

二、积极争取“中间国家”

“中间国家”的基本立场是在中美竞争关系中寻求“平衡”,一般不会或不会永远在中美之间做出“非此即彼”的选择,尤其是特朗普上台后的“不确定性”更使这些国家深刻意识到阵营化带来的巨大危害。从战略层面上看,中国需要积极主动加强与这些“中间国家”的密切联系。首先,中国应以理解、包容和理性的态度加强与“中间国家”的对话交流,及时关切和应对“中间国家”提出的合理诉求,在发展和深化“伙伴关系”的基础上增信释疑;其次,针对中国与“中间国家”中的矛盾与分歧,要运用“双轨思路”进行解决,分清彼此关系中的主次要矛盾和矛盾的主次要方面,从长远眼光来审视和处理问题,加强分歧管控;再次,发挥中国与周边国家政党在国际和地区事务的政治引领作用,广泛凝聚和扩大彼此的政治共识,争取更多的“中间国家”与中国合作或保持中立平衡。

三、重点推进中国“一带一路”建设

“一带一路”倡议是在美国对华施压的背景下提出来的,其产生的直接刺激因素来自美国企图孤立中国的“亚太再平衡”战略。同时,“一带一路”也是中国顺应当今世界和平、发展、合作的时代潮流而提出的重大倡议,是中国在经济和安全方面主动经略周边、塑造周边的重要抓手。在未来一段时期,中国一是要进一步推动周边地区的“一带一路”建设,欢迎和吸引更多的周边国家参与“五个发展方向”和“六条经济走廊”建设,尽快推动建立东北亚经济走廊,实现周边各路回廊合围畅通;二是要秉持和践行“共商、共建、共享”原则,将其上升为构建人类命运共同体以及周边多边秩序的重要方式;三是要进一步深化对外开放水平,尤其是在特朗普推行贸易保护主义的“逆全球化”浪潮冲击下,发挥“一带一路”建设在新一轮经济全球化发展中的引领作用;四是推动实现“中国梦”和周边国家发展梦的对接。

四、推动人类命运共同体理念在周边生根发芽

人类命运共同体理念站在国际社会道义的制高点,为当前乱象丛生的国际形势和人类前途命运发展指明了正确方向,具有巨大的感召力和广泛认同。周边是人类命运共同体理念的首发区域,中国应继续推动这一理念在周边地区生根发芽。一是要打造开放、多元、包容的“周边伙伴关系”网络,倡导各国之间相互尊重、平等相待的原则,通过伙伴关系网络来强化共同体意识;二是要在周边地区倡导和推动构建以制度规范为核心的多边治理机制,以协商民主的方式妥善解决分歧,反对霸权主义和强权政治,维护国际公平正义,促进周边地区国际关系民主化;三是借鉴和汲取亚太地区在区域经济一体化上的成功经验,通过周边区域、次区域和双边等层次上的“命运共同体”的整合,最终促进更大层面的人类命运共同体的实现。

五、保持和增强中国自身战略定力

中国周边外交的实施是一个长期的、复杂的系统工程,在实现社会主义现代化强国之前,难免会遇到不断出现的困难和挑战。中国必须强化自身的战略定力,确保周边外交实施效果的稳定性和有效性,这也是大国成熟和自信的表现。一是要充分、理性地认识到中美之间存在的不对等差距将在一段时间内存在,中国当前最重要的任务是全力实现自身的改革和发展,在时间有利于我的前提下积小胜为大胜;二是要在维护好中国核心利益的前提下,尽可能避免无谓的冲突和对抗,排除那些绑架中美关系发生冲突和对抗的障碍和隐患;三是要坚持一切从实际出发,对中国周边外交的相关宣传不宜夸大,避免导致国际社会不必要的争议和对中国崛起的担忧;四是要统筹国内国际两个大局,在应对周边重大外交问题上统一国家意志,集中全力进行精准投放,避免外交决策受到各种因素的干扰和误判。

注释:略

来源:《当代世界》 发表时间:2018年9月14日

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