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宋军:积极的财政政策下政府采购如何“再出发”

作者: 宋军,湖北省荆门市政府采购办公室 发布日期:2018-09-12
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在前不久分别召开的中共中央政治局会议和国务院常务会议上,党中央和国务院确定了我国下半年经济发展的总体思路,“坚持稳中求进工作总基调,其财政政策要更有效地服务实体经济,更有力地服务宏观大局,积极的财政政策要更加积极。”政府采购作为调节经济的主要财政政策之一,如何在积极财政政策下“更加积极”呢?

扩大政府采购规模,拉动经济增长

在促进经济增长的“马车理论”上,不管是“旧三驾马车”,还是“新三驾马车”或“四驾马车”,都有消费,即扩大内需,也就是提高本国居民的消费需求。但由于我国民众的消费理念、消费意识、消费习惯的差异性,导致内需不振,对促进经济增长的基础性作用不够,在这种情况下,我们就有必要扩大政府采购的规模,让国内最大的消费体来发力。由于社会总需求(D)=消费性需求(C)+投资性需求(I)+政府购买(C)+净出口(X),包含在政府购买性支出内的政府采购是社会总需求的重要组成部分,政府采购的乘数效应,同样会引起社会的生产和分配在总量和结构方面的变化,从而能够调控宏观经济总量的平衡。目前情形下,需求小于总供给而导致需求萎缩、经济不景气,这正是政府采购发力的时机。通过适当增加和提前进行,增加社会消费并促进企业扩大投资,提高社会总需求水平,从而刺激经济的增长。

事实上,利用政府购买行为来促进经济发展的做法在我国自古有之,《周礼》有载:“凡珍异之有滞者,敛而入于膳府。”汉武帝时期有和籴制度。目前,我国的政府采购规模还偏小,全国2016年政府采购同口径规模为25731.4亿元,占全国财政支出和GDP的比重分别为11%和3.5%。与国际惯例的“占财政支出的30%左右”和“GDP的10%以上”还有相当大的差距。所以,无论是理论上,还是在实践中,我国扩大政府采购规模正当时,而且还有很大的增长空间。目前,主要是扩大民生项目的采购、基础设施项目的采购,少数民族地区和不发达地区的采购等。

支持自主创新,激发创新驱动活力

十八大以来,党中央提出了“把我国经济的增长模式从要素和投资驱动的轨道转变到创新驱动的轨道上来,为经济快速发展提供不竭动力”的战略。政府采购不仅有巨大的市场规模,而且还有引领和示范效应,在当前形势下,我国要充分利用WTO和GPA的规则,旗帜鲜明地提出政府采购支持自主创新的理念,理直气壮地采用首购和订购的方式采购经认定的自主创新产品。

对此,笔者建议从以下几个方面着手。一是要通过顶层设计,出台一系列管理办法,并把政府采购支持自主创新作为一项硬指标来考核各级政府、政府采购监管部门和集中采购机构。二是试行免责制。人们并不是不愿采购创新产品,只是怕因产品的不成熟导致影响工作。因此,要出台相关的法规,对采购人购买自主创新产品目录内产品出现失误的,即因产品原因(非采购人的原因)导致影响到工作的,实行免责制,从而鼓励采购人大胆地试用或率先使用自主创新产品目录内的产品。三是允许供应商的产品存在非主观原因上的瑕疵。采购人购买创新产品目录内的产品,在验收时,如果是供应商非主观上的原因,导致验收不合格的,应允许供应商在一定时期内调整、测试和更换,确定为非人为原因的,经自主创新产品目录认定部门的鉴定和政府采购监管部门的确认,其采购程序上无违法现象的,采购人应予支付一定比例或全部的采购资金,以保障供应商的利益,支持供应商自主创新。四是可以通过政府购买服务的模式,购买专利(包括贴息,也可以采取政府入股的形式,或参与分红或返还购买专利费用的做法),然后将专利提供给信用好、有实力的企业使用,形成促进科技成果快速转化的良性机制。五是通过政府购买服务,培养企业家。企业家是经济活动中不可或缺的中坚力量,有再好的科技成果(专利)或技术,没有真正的企业家,也不能实行科技成果的快速转化与应用。

明确主体责任,促使政策功能落地

目前,人们对于通过发挥政府采购的政策功能、促进经济的发展已达成了共识。但在实施过程中还存在主体责任不明、具体措施不多等问题,使得政府采购政策功能难以落地,其促进经济发展的作用还没有充分发挥,仍有很大的提升空间。

在落实政府采购的政策功能上,有三个主体,即:政府采购监管部门、采购人和采购代理机构。三个主体的职责不一样,但不管哪一个主体责任不到位,都会使政府采购的政策功能无法落地。

监管部门的主体责任是,根据国家的经济和社会发展政策,会同国务院有关部门制定政府采购政策,通过制定采购需求标准、预留采购份额、价格评审优惠、优先采购等措施,实施政府采购政策功能目标。

采购人的主体责任是,精细编制政府采购预算,在预算中预留30%以上专门面向中小微型企业(监狱企业、残疾人福利性单位均视同);科学制定采购需求,在考虑采购项目本身需要实现的功能和目标外,还应当在采购需求中明确落实政府采购支持节能环保、促进中小企业发展等政策要求;合理地规定供应商的资格条件,不得无依据地提高资格条件,人为地限制中小微企业参与政府采购;合同签订上依法、依规、依约进行,尽量给予中小微企业供应商方便。

采购代理机构主体责任是,在编制采购文件(包括招标、谈判、磋商、询价文件,下同)时应当载明政府采购的各项政策要求。应载明强制采购节能产品范围的和优先采购节能环保产品范围的,落实给予节能环保产品一定比例的评审加分或价格扣除的政策。对于预留份额的采购项目,采购文件应当明确只接受中小企业参与采购活动。非面向中小企业的采购项目,应当明确给予小型和微型企业6%-10%的价格扣除。小型、微型企业(监狱企业、残疾人福利性单位)与其他企业组成联合体的,应当明确给予联合体2%-3%的价格扣除,采购人无明确要求的,应鼓励分包履行和联合体投标。

实行采购资金提前支付,支持实体经济发展

政府采购资金支付的一般情形是,依据采购文件和合同的约定,采取验收后一次性支付或分期支付等方式进行。而对于较大规模的采购项目,为了保证采购项目质量,往往采取验收后支付一定比例的资金,还要预留10%左右的资金作为质量保证金等。

但在实际操作过程中,一方面由于没有及时支付,或人为拖欠,大量的采购资金“躺在”财政或采购人的账本上,没有产生效益;另一方面,供应商为了采购项目履行又千方百计地筹措资金,无形中增加了供应商的资金压力。

为了支持实体经济发展,政府采购可以改变采购资金的支付方式。一是对于信用好的供应商,可以在采购文件中约定提前支付一定比例的(依据信用等级可提前支付30%-70%)采购资金,也就是合同签订后即支付采购资金。二是不许采取垫资、赊货的形式进行采购活动。由于市场低迷,有些供应商为了维持,可能赔本赚吆喝,所以,哪怕是采购人提出十分苛刻的条件,这类供应商也愿意做赔本生意。三是较大金额的政府采购各类保证金统一采用金融机构、担保机构出具的保函等非现金形式,减少供应商的资金压力。

通过政府采购,促进新型主导产业的快速形成

我们进入了一个信息知识时代,是继农业革命和工业革命之后一个新的时代,所以才有“互联网+”的提法。虽然互联网能改变我们的生活,但互联网产业能否在今后一个时期(五十年至六十年)内成为主导产业还有待商榷,互联网只是一种工具(虽然也造就了一个产业),但引领今后一个时期的主导产业将是生命科学,主要涉及遗传学、分子材料学、生物工程、食品科学、制药科学等等,包括人类走向太空。所以,我们从现在起,就必须选准方向,通过政府采购,促进新型主导产业的快速形成,使我国迅速占领新型主导产业的制高点。

发挥政府采购优势,助力乡村振兴战略

在我国,提振内需,必须增强农村人口的购买力,所以,党中央提出的乡村振兴战略是解决“三农”问题和提振内需的重大举措。目前,积极的财政政策和乡村振兴战略的叠加,国家必然加大对“三农”的投资力度。因此,在乡村振兴战略中,应最大限度地发挥政府采购的规模效应和引领作用的优势。

为此,笔者建议,一是各级政府采购监管部门要将涉农资金纳入政府采购管理。要因地制宜地制定政府采购目录和限额标准,科学编制涉农资金及项目的政府采购预算,创新政府采购管理模式和采购方式。在政府采购的管理中,既要与农村群众性自治组织自主权相匹配,发挥农村基层组织主动性、能动性和创造性,又要规范地执行政府采购制度。要充分利用政府采购的救济机制,依法打击黑恶势力干扰政府采购活动的行为,保护涉农项目政府采购当事人的合法权益。二是通过政府购买教育服务,提升农民的素质。一方面要引领农民核心价值观的提高;另一方面要通过政府购买技术服务,培育新型职业农民。三是在政府采购中对来自生态区的采购对象要实行价格优惠。在政府采购活动中,来自生态区的采购对象相对于非生态区的采购对象而言,付出更多,他们是在严格的环保标准下进行的生产,生态区的产品所花成本更高。在价格竞争的情形下,他们不占优势。因此,只有实行价格优惠政策,生态区的供应商才可优先获得采购合同,才能支持生态区企业的发展。四是探索森林碳汇的政府采购管理模式。既然碳排放是一种商品,可以进行交易,它在一定程度上也是一种特许经营。企业可以买卖,那么政府是否可以参与?对于森林生态功能区的补偿,除了国家财政的转移支付外,还可以采用政府采购的方式进行。五是探索定向采购管理模式,发挥政府采购的引擎作用。通过预算预留将政府采购预算总额中的30%左右的合同直接授予政府认为需要扶持和支持的行业、企业、地区,称之为政府定向采购。目的是发挥被扶持和支持的行业、企业、地区的引擎、示范、酵母作用。目前,农村地区是我国经济发展需要扶持的地区,农业产业是需要支持的产业,所以,可能探索将部分政府采购合同直接授予需要扶持和支持的地区与产业,促进他们快速成长,起到示范作用。

来源:《中国财经报》 发表时间:2018年9月12日

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