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贾晶:如何强化农用地流转中的政府责任

作者: 贾晶,武汉商学院讲师 发布日期:2018-08-10
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政府在农业用地承包经营权流转中发挥着重要的作用。当前,我国部分地方政府在农业用地承包经营权流转中存在引导服务能力不足、登记制度以及监督管理不到位、道德失范现象明显等现象,需通过加大户籍制度改革力度、确立监督原则、规范农业用地承包经营权流转行为等路径,强化我国农业用地承包经营权流转中的政府责任。

农业用地是我国广大农民的“饭碗”,事关我国民生和农业经济未来的发展,承包经营权流转是发挥农业用地最大价值的重要手段。而政府在农业用地承包经营权流转中要承担维护、保证农民切身利益不受损害,为广大农民土地经营权流转提供全面服务、引导的重要责任。从我国地方政府在农业用地承包经营权流转中的工作现状来看,责任缺失的现象相对明显,这不仅损害了农民的切身权益,还危及到我国农业经济的发展态势。为此,强化我国农业用地承包经营权流转中的政府责任已是十分紧迫。

地方政府在农业用地承包经营权流转中责任缺失的表现

定位不够准确导致政府引导服务能力不足。从目前我国部分地方政府农业用地主管部门的工作现状来看,存在职能定位不准确、服务与引导农业用地承包经营权流转各项事宜的能力相对缺乏等问题。个别地方不依据农民自身的意愿,而是强制农民进行土地流转和非农业开发,造成农民物权流失的现象出现。这一问题展现出地方政府在服务、引导农民正确处理农业用地承包经营权流转的责任存在缺失,不仅使农民的合法权益受到损害,更重要的是制约了我国农业经济的健康发展。

登记制度以及监督管理不到位。农村集体土地、农户宅基地等物权是农民依法享有的财产,也是农民最为重要的财产。一旦出现土地物权的变动无法保持公开、透明、公正,必将使农民切身利益受到损害。然而从我国当前农业用地管理工作中不难看出,农业用地作为农民最为基本的不动产,在地方政府管理工作中存在登记信息不完善、享有的权利和履行的义务不明确及赔偿条款标注不清晰等问题,导致农业用地承包经营权流转不顺利,农民切身利益受到损害等问题的产生。地方政府缺乏监督机制,针对相关主管单位的行政监督力度不够,也助长了登记制度不完善的“气焰”,而这些问题的出现都表明部分地方政府责任存在缺失,影响着我国农业用地市场化发展进程。

道德失范现象明显,造成农民权益受到损害。政府在社会发展中不仅扮演着“管理者”的角色,同时还扮演“服务者”的角色,全心全意为人民服务是政府的责任和义务所在,维护人民合法权益、确保人民利益不受损害是最为根本的要求。农业用地承包经营权流转,关系到农民的切身利益,但是在当前部分地方政府工作中,农民权益保障不到位,工作职能缺位、错位、越权的现象比较明显,这就导致了农业用地承包经营权流转政府责任失范问题的产生,在工作中徇私舞弊、欺上瞒下的现象时有出现,这是部分地方政府在农业用地承包经营权流转责任缺失的重要表现,政府的公信力也必将受到影响。

强化我国农业用地承包经营权流转中政府责任的现实路径

加大二元结构体制改革力度,促进农业用地承包经营权流转的实现。农业用地承包经营权流转,能够激活农村土地资源要素流动,推进现代农业发展,增加农民财产性收入,为农业稳定、农村改善、农民增收奠定重要基础。但是目前,在我国农业用地承包经营权流转中,依然有城乡二元结构的特征,这显然已不适应我国当前城镇一体化发展的大趋势,阻碍着我国社会经济的长足发展。我国各区域农业发展处于不均衡状态,在农业经济欠发达地区,大量农业人口向非农业人口转型,导致农业用地出现闲置、撂荒等现象。部分农转非的城市务工人员由于在城市中很难享受到与城市居民同等的社会福利及社会保障,而最终生活保障依然要依靠农业用地,但是农业用地承包经营权流转由于登记不到位,很难实现正常的流转,这样不仅影响了农民的土地收益,更重要的是造成农业用地使用效率低,难以实现规模化、市场化发展。因此,在关于城乡户籍制度改革工作中,只有实行全国统一的户籍登记办法,才能使政府在农业用地的管理方面做到统一管理,为广大农民提供公平的便民服务。政府有关部门还应放宽农村子女城市落户的政策,为城市务工人员提供平等的社会福利、社会保障制度,在教育、医疗等方面提供一系列安置措施,出台相关减免、优惠政策。这样城乡二元结构体制所造成的农转非问题才能得以解决,也才能为农业用地承包经营权的流动打下良好基础。

确立监督原则,解决道德失范问题。在完善我国农业用地承包经营权流转工作中,出台完善的法律法规是基本的保障性条件,通过相关规定,政府可以明确自身职责,有助于更好规范农业用地承包经营权的流转。但是法律法规能否执行到位,决定于地方政府各级主管部门对于道德失范问题的解决效果,也是地方政府责任缺失现象能否根治的关键。为此,强化我国农业用地承包经营权流转中政府的责任必须强调监督机制的建设与执行。农业用地作为市场新资源,流动性也在不断加快,而政府能否制定、出台并落实相关规定,不仅关系到农民切身利益能否得到维护,更重要的是直接影响到农业用地资源浪费问题的产生。加强监督机制建设就成为政府履行自身责任的保障条件。农业用地作为新的市场资源,政府在承包经营权流动中应加强行政监督,并且确立一系列监督原则。主要包括农业用地土地资源所有权必须高度明确,所有权的主体必须符合一切法律、法规及相关规定。在农业用地承包经营权流转中,流转的方向必须是农业领域,而不是非农业生产领域。在农业用地资源市场化流动过程当中,要以改善农民基本生活水平为目标,避免农民遭受任何经济损失及丧失农业用地基本权益。在这三个基本原则之下,政府既能够确保农业用地承包经营权的流转方向不发生偏离,预防道德失范现象的产生,还能维护广大农民的利益不受侵害,推动我国农业用地资源市场化机制的构建与完善。

履行相关职责,规范农业用地承包经营权流转行为。农业用地制度是我国的一项基本经济制度,也是影响城乡统筹发展、农民收入增长的一个重要体制因素。由于农民受教育程度普遍较低,法律自我保护意识也较低,因而政府规范农业用地承包经营权流转行为也就成为维护农民合法权益的关键。在规范农业用地承包经营权流转行为中,地方政府必须承担起以下几个方面的责任:一是要合理构建农业用地承包经营权流转的中介机构,并派驻政府主管部门人员长期驻扎,主管与农业用地经营权流转相关的日常事务,确保制度、法律、法规得到全面落实,化解农业用地经营权流转过程中产生的纠纷和矛盾。二是要严格规范农业用地价格评定体系。在我国农业用地的价格评定中存在着评定标准不统一、流转价格不一致的现象。为避免这一现象的产生,政府相关管理部门应立足市场发展现状,坚持公平等价的基本原则,确立起农业用地流转价格评定标准,维护广大农民的切实利益。三是在流转登记制度方面要做到不断完善。在农业用地流转合同签订完成后,管理部门需将合同原件上交到主管部门进行登记备案,再次确定双方的权利和义务。并且农业用地主管部门要为土地承包方授权、颁发承包经营证书,确保农民利益能够不受损失。四是将土地流转的程序进行完善,严格保证在国家相关法律、法规、政策的框架内,由农民自愿、平等地签订农业用地流转合同。

【注:本文系武汉商学院校级科学研究一般项目“政企合谋对城市土地出让影响的区域差异研究”(项目编号:2015KY005)的阶段性成果】

参考文献

①王晓静:《城乡发展、政府介入与土地承包经营权流转》,《农业经济》,2015年第1期。

②赵峰、黄寿海:《农村土地承包经营权流转碎片化及其整体性治理》,《宏观经济研究》,2016年第1期。

来源:人民论坛网,http://www.rmlt.com.cn/2018/0720/523670.shtml 发表时间:2018年8月10日

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