研究概要

2018年《中华人民共和国个人所得税法修正案》的颁布象征着中国个人所得税制度的一次根本性改革。然而，国际比较和案例研究表明，中国的个税制度仍存在一些问题，包括税基狭窄、专项扣除范围广泛、劳动所得税负重而资本所得税负轻、税率结构未达到最优，以及税收遵从率低等问题。澳大利亚、德国、日本、瑞典、英国和美国成功推行税收改革的经验教训充分说明，拓宽税基、限制专项扣除的规模和范围、强化税收遵从度以及提高透明度，具有重要意义。

基于国际经验，本文提出四个方面的政策建议。一是保持现行基本减除费用标准不变，并将个体经营所得、养老金和年金所得纳入综合所得，以扩大税基；二是精简专项扣除项目，并限制其适用范围；三是降低最高边际税率并提高最低边际税率，以优化税率结构；四是加大执法力度，以提高税收遵从度。

研究背景

中国现行的税收体系过度依赖对商品和服务征收的间接税，自2016年开展增值税改革以降低企业税负以来，间接税增速明显放缓。国际经验表明，随着居民收入水平的不断提高，许多国家逐渐从征收间接税转向对收入和财产征收直接税，而中国目前的税收结构与此截然不同。在中国，个人所得税对整体税收的贡献度相对较小，2018年个税占税收总额的比重为8.9%，占国内生产总值（GDP）的比重为1.5%，远低于同期经合组织国家的平均水平（个税占税收总额的比重为23.9%，占GDP的比重为8.3%）。由于2018年个税改革的施行，2019年中国个税占税收总额的比重进一步降至6.6%，占GDP的比重也降至1.0%。完善个税征收机制将对夯实预算收入基础做出直接贡献。

《中华人民共和国个人所得税法修正案》于2018年8月31日通过，并于当年10月1日起施行。该修正案将个税的基本减除费用标准由每月3500元提高到每月5000元，即由每年42000元提高到每年60000元。它将工资和薪金所得、劳务报酬所得、稿酬所得、特许权使用费所得合并为“综合所得”，按年度计算。这部分所得经减除费用后，适用统一的累进税率。修改内容还包括设立专项附加扣除（从年度综合所得中扣除）目的在于通过对某些费用（如子女教育支出、继续教育支出、大病医疗支出、住房贷款利息和住房租金）实行专项扣除，以减轻个人税收负担。

修改后的《个人所得税法》被认为是个税改革的重要里程碑。通过引入综合所得的概念，中国开始转向两种税制并存的模式，一种是综合税制，另一种是分类税制。分类税制是根据特定的税率表来确定各收入类别的适用税率。对个体经营所得、利息、股息、红利所得、财产租赁所得、财产转让所得以及其他所得，仍采用分类征税方式。

个税制度仍存在问题

虽然该修正案是个税改革迈出的重要一步，但有关个税改革的国际比较和案例研究表明，其中仍存在一些问题。此外，2020年初新冠肺炎疫情爆发，给政府预算增加了额外的负担。政府不仅需要额外的财政支出来稳定经济，而且由于经济增速急剧放缓，政府的财政收入也会下降。本文提供了进一步推进个税改革的建议，特别是扩大税基、限制专项扣除范围、优化税率结构和提高税收遵从度等方面的改革。鉴于修正案正式施行后，政府的个税收入有所下降，这些措施将有助于稳定个税收入。

首先，基本减除费用标准高，导致个税税基狭窄。相比于其他国家，中国个税的基本减除费用标准较高。2018年中国的人均收入和人均消费支出分别为28228元和19853元，而年度基本减除费用为60000元，相当于人均收入的213%和人均消费支出的三倍。相比之下，澳大利亚、英国和美国的基本减除费用分别占其人均收入的22.9%、44.8%和16.1%，占其人均消费支出的24.6%、59.3%和20.9%。基本减除费用标准高，通常会导致纳税人范围减少，因为更多个人的收入低于税收门槛。据中国财政部估计，修改后的《个人所得税法》生效后，个税纳税人占城镇就业人员的比例由44%降至15%。

第二，现行专项扣除存在两方面问题。其一，基本减除费用与专项扣除相重叠：基本减除费用已经考虑了基本消费支出以及负担系数。在此基础上增设专项扣除会导致整体扣除水平偏高。其二，未限制可享受专项扣除的纳税人的收入范围，缩小了个税的税基，使得高收入群体能够享受大量的税收优惠，进而削弱了个税在收入再分配中的作用。

第三，劳动所得税负重，资本所得税负相对较轻。个税改革将劳务报酬所得、稿酬所得、特许权使用费所得、工资和薪金所得合并为综合所得，适用统一的累进税率（3%至45%）。然而，此次改革并未对资本所得按20%的固定税率征税的规定做出修改。由于资本所得通常随个人所得的增加而增加，资本所得税率偏低会削弱个税在收入再分配中的作用。

第四，税率结构仍未达到最优。个税改革将个税最高边际税率保持在45%，与澳大利亚、德国、日本和英国持平。在中国，综合所得（包括劳务报酬所得）适用最高边际税率，因而劳动所得较高的专业人员的税收负担急剧增加，即使不会降低专业人员的纳税遵从率，也可能会打击其纳税积极性。与此同时，中国的个税税率最低为3%，低于大多数发达国家。例如，瑞典最低为32%，英国为20%，澳大利亚为19%，德国为14%，美国为10%，日本为5%。随着基本减除费用标准提高，中国的个税税基已经缩小，最低税率仍有上调的空间。

第五，个税税收遵从率仍然较低。税收遵从率低的原因包括：一是虽然税务机关构建了企业纳税信用体系，并发布了超过2300万户企业的纳税信用评价，但社会信用体系尚未建立个税纳税信用记录；二是尚未建立全国统一的、互联的纳税信用查询数据库，限制了信息共享、信息匹配和精准审计；三是税收法制不健全，税收执法（包括审计和调查）不力；四是有关财务交易的报告要求不充分，信息共享不足；五是代扣代缴税款覆盖面狭窄；六是税收遵从数据统计不充分。

国际经验教训

近年来，许多发达经济体，尤其是澳大利亚、日本、德国、瑞典、英国和美国这六个国家，都进行了个税改革。改革的主要内容包括：

一是扩大税基。将资本所得纳入综合所得。大部分经合组织国家将利息所得界定为综合所得的一部分（如澳大利亚、英国和美国）。甚至有些国家对利息所得实行预扣税制度，即按固定税率从源头扣缴部分利息所得（如德国、日本和瑞典）。在美国，纳税人必须在年度综合所得税申报表中申报“普通股息”。

对养老金和年金所得征税。上述六国都对养老金和年金所得征税，只是方式不同。在美国，纳税人从第一支柱获得的养老金所得中，高达85%纳入综合所得，按累进税率征税。2004年德国通过的一项法律规定，到2040年，纳税人从第一支柱获得的养老金所得将由部分征税逐步转向全部征税。日本对退休所得单独征收累进税，但养老金和年金所得被纳入综合所得，扣除专项费用后进行征税。

二是专项扣除有几个共同特征。扣除项目旨在减轻某些类型的纳税人（如有多个子女的纳税人）的税收负担，而且通常是为了实现收入平滑和再分配。在上述六个国家，基本减除费用和专项扣除项目通常不会重叠。专项扣除通常也设有上限，避免因个人所得总额增加而出现扣除额过多的现象。最后，制定适当的措施来核实扣除信息，避免逃漏税。

三是加大执法力度，以提高税收遵从度。上述六国都制定了强有力的税务遵从措施，以确保较高的税收遵从率。美国有一个信息系统，可将申报收入与其他来源的相关信息进行匹配，防止纳税人少报、漏报甚或不报税费。当纳税人的行为和骗税图谋上升至犯罪行为时，美国国家税务局就会停止审计，将案件移交给其刑事调查部门，由该部门进行刑事调查、收集证据以及将案件移交给美国司法部进行起诉。在英国，如果纳税人逃税，案件会被移交给国家打击犯罪局进行调查和起诉。日本对纳税人实行“蓝色申报”制度。根据蓝色申报制度，信誉良好的纳税人将被赋予某些税收方面的特权。德国近年来也加强了电子簿记和网上申报方面的法规。

四是发布税收遵从数据，以提高透明度。上述大多数国家都具有高度的税收遵从透明度。除德国外，其他几个国家的税收遵从统计数据均对外公布，并可随时在其税务机关的网站上查阅。这不仅有利于制定税务计划，还有助于让公众了解税务管理部门的成就。提高透明度有助于建立公众对税务系统的信任。

政策建议

根据国际经验，进一步推进中国个税改革应考虑：扩大税基，精简专项扣除项目并限制其适用范围，优化税率结构，以及加强税收征管。

第一，扩大个税税基。建议保持现行基本减除费用标准不变。鉴于个税的基本减除费用标准已经提高，且在短期内不可能下调，因此扩大个税税基应主要通过纳税人的自然增长来实现，当更多个人的收入增至最低门槛以上时，这些个人就会成为符合条件的纳税人。另外，建议将个体经营所得、养老金和年金所得纳入综合所得，并适用统一的累进税率。养老金和年金所得中源于已纳税所得缴款的部分除外，这部分所得应予以减除，避免双重征税。

第二，调整现行的专项扣除。必须明确界定基本减除费用和专项扣除的范围，厘清两者之间的关系，精简目前重复的扣除项目。建议根据个人所得总额的增加逐步减少专项扣除额。例如，年应税收入在42万元至96万元之间的纳税人的专项扣除额可以减半，而个税类别最高的收入者（年应税收入在96万元以上的个人）则不应享受专项扣除政策。

第三，降低最高边际税率并提高最低边际税率，以优化个税的税率结构。考虑到现行最高边际税率是用于对劳动所得的主要项目征税，应逐步将最高边际税率从45%下调至35%，从而提高高素质专业人员的纳税积极性和纳税遵从度。而最低边际税率应从3%提高到至少5%，因为基本减除费用标准的提高也抬高了起征点的门槛。

第四，加大执法力度，以提高税收遵从度。建议加强税务审计，并将个税纳税记录纳入社会信用体系，鼓励纳税人依法纳税；此外，建议在税务机关的网站上公布税收遵从综合统计数据，创建跟踪记录。建立全国统一的、互联的纳税人数据库以及税款扣缴义务人、纳税人和税务机关之间的双向申报制度，都将有助于提高个人纳税遵从度。