事业单位财政保障机制改革是配合事业单位整体改革、发挥公共财政和市场机制的不同作用、提高资源配置效率的现实需要。我国事业单位主要从事公共服务的生产和提供。应根据公共服务的异质性、层次性，动态地划分基本公共服务和非基本公共服务，在此基础上对我国事业单位类别进行细分，根据事业单位提供公共服务的广度及深度确定相应的财政支持方式。

一、现行事业单位经费保障机制存在的主要问题

（一）事业单位功能定位不清晰，政、事、企依然相互交叉

部分事业单位承担着政府行政和执法职能，但同时一些应属于事业单位的事务又放在政府机关，导致政事职责不分、机构重叠、关系不顺。另外，部分政府部门对事业单位管得过多过细、管理方式单一，使事业单位缺乏生机和活力。部分事业单位集行政、技术服务和生产经营等职能于一体，职能界定缺乏合理性，甚至脱离公共服务的本质属性，成为特殊的盈利性单位。许多事业单位运行方式带有浓厚的行政色彩，极易形成封闭僵化的运行机制，束缚了事业单位为社会提供公共服务职能的发挥，同时也阻碍了政府部门运用社会资源提供公共服务的积极性，降低了公共服务的效率。

（二）布局不合理，机构重复设置，资源浪费严重

事业单位数量庞大，分布面广，存在条块分割、层层设置等问题，资源配置效率较低。事业单位都有行政级别，很多事业单位在政府行政部门人员编制紧张的情况下，成为安置干部的场所。

1.事业单位覆盖领域过度集中。事业单位绝大部分集中在教育、卫生、科研等领域，截至2009年底，全国共有行政事业及其他非企业法人单位212.5万个，从业人员5178.9万人。其中，教育系统法人单位313642个，从业人员1683.4万人；卫生、社会保障和社会福利系统法人单位190539个，从业人员636.5万人；科学研究、技术服务和地质勘查系统法人单位76290个，从业人员179.2万人。

2.条块分割，重复设置。如，同类事业单位在不同系统分别设置，在同一地区重复设置，在同一系统逐级设置。由于条块界限分明、各自为政，导致事业单位只能在封闭的小范围内自我服务、自给自足，普遍存在规模不足、力量分散、效益不佳的问题。

3.总体规模较大，类别众多。按照《国民经济行业分类》的标准，涉及事业单位的有7个门类、18个大类、65个中类、93个小类。现有事业单位从管理权属看，有中央、省、市、县、乡（镇）；从经费来源看，有财政全额拨款、财政拨补、自收自支；一些事业单位还是一个机构几块牌子。由于事业单位的主办部门过于繁杂，致使事业单位的组织性复杂、职能边界不清。

4.资源闲置率高，贡献率低。对事业单位的管理，部门、地区、行业自成体系，无论从管理制度还是从资源配置方面，都缺乏统筹协调，资源配置和使用效率较低。相对于事业单位所拥有的人力、物力、财力，其对社会的贡献不成比例。

（三）财政负担过重与投入不足同时并存

国家财政对事业单位包揽项目过多、负担沉重同时投入不足，究其原因主要在于:一是对事业机构缺乏科学认定，导致事业机构增长过快。由于设立事业单位时缺乏对其社会功能、性质、地位和作用的科学分析，存在审批事业单位的范围过广、标准过宽、比例过大等问题，公共财政资金保障范围越来越宽泛，分不清哪些该管、哪些不该管。二是国家对事业单位人员增长管理不严，造成人员迅速膨胀。由于国家没有建立一套严格规范的事业单位用人制度，导致事业单位用人存在较大随意性，在许多方面套用机关的行政管理办法，在行政机关经常出现的臃肿病在事业单位也普遍存在。很多地区财政只能维持人员开支，而无力发展社会事业，造成“事业单位无事业”的局面。三是财政拨款采取的预算体制有弊端。对事业单位经费的管理，从预算项目的设立，到项目资金数额的确定，缺乏科学的定性定量分析，没有解决到底哪些该政府管、哪些不该政府管、如何控制才最有效的这些根本性问题，使预算管理缺乏扎实可靠的基础。

（四）部分经费保障形式与提高公共服务效率相矛盾

1.部分经费保障形式与正常履职间矛盾突出。随着一些规费和行政事业性收费的取消或“收支两条线”管理，部分事业单位的经费来源渠道被中断，机构为了正常运转，就重创收而轻服务。有的单位为保经费自给，超规定监管区域和范围搞政策性收费。

2.部分经费保障形式不利于调动服务积极性。如，在卫生服务领域，部分省份大幅度调整县乡基层医院管理体制，实行“收支两条线”管理，即医院经费和医生工资都由财政负担、禁止以药养医。特别是经费由财政全额予以保障后，部分医生的工作积极性有所下降，对患者简单签转上级医院的情况增多。

二、事业单位分类改革后财政支出责任及保障机制的创新

今后一段时期，应按照公益性强弱对事业单位进行分类，坚持公益性、分类指导、分业推进、购买服务、多元供给的基本原则，合理运用经费保障、经费补助、政府购买服务、财政引导等方式，合理划分政府间公共服务财政支出责任，以形成提供主体多元化、提供方式多样化的经费保障新格局。

（一）事业单位财政支出责任界定的原则

1.公益性。公益性指政府、社会组织、个人等社会主体在提供各种产品、服务过程中的公共目的性，其效益主要体现为增进社会效益和社会福利水平的提高。以公益性为目标意味着事业单位改革不应是“甩包袱”、减负担，而是要进一步明确其服务职责，提升服务质量和效率。

2.分类指导。分层次、精细化的机构分类体系是明确事业单位财政保障形式的前提和基础。首先，按照社会功能将现有事业单位划分为承担行政职能、从事公益服务和从事生产经营活动三个大类。其次，结合行业特性、市场供求关系、现有经费补偿机制以及职责任务、服务对象和资源配置方式等情况，将从事公益服务的事业单位进一步细分为公益一类和公益二类。具体分类及财政供给模式见表1。

3.分业推进。要落实和完善行业财税扶持政策，继续推进行业体制改革，关键是要解决不同行业和地方事业单位改革中的基础性、共性和衔接性问题。需要重点处理好行业体制改革与事业单位改革的关系、财政预算管理方式与事业单位分类的关系、中央宏观指导与地方创新实践的关系等。

4.购买服务。通过政府购买服务大力推进契约式公共服务，有利于弥补政府满足公共服务需求上的局限性，提高公共服务的质量和效率，这是事业单位财政保障机制创新的关键抓手。我国政府购买服务实践尚停留在起步阶段，各地进展程度不一，做法也不尽相同。从公共服务的购买主体看，主要是各级行政机关和参照公务员法管理、具有行政管理职能的事业单位。从公共服务的承接主体看，主要是依法登记的社会组织及企业、机构等社会力量。可见，政府购买服务的体制机制建设与事业单位分类改革和财政保障机制创新是紧密结合的，两者必须同步推进、统筹改革。

5.多元供给。从供给主体看，公共服务体系需要重新构建各种非营利组织、事业单位和政府的关系，将各种组织统一纳入公共服务的提供体系中，从而构建一个全新的、合作的、多元的公共服务框架。从供给方式看，政府不但要支持事业单位，还要通过一定的项目拨款和财政拨款，与各种非营利组织开展合作；不仅要通过稳定支持和项目支持的直接方式鼓励公共服务提供，还要通过税收优惠、政策性金融等间接方式诱导公共服务提供。从多元合作上看，要以整合公共资源为核心，鼓励多主体合作联办，实现公共服务资源设施的合作化、专业化管理。

（二）事业单位财政供给模式

1.经费保障。公益一类的事业单位不能或不宜由市场配置资源，应以政府为主导、市场为补充，经费由财政予以保障。如，自然和社会科学基础研究、尖端前沿技术研究、九年制义务教育、计划生育、公共卫生防疫等行业和领域，要在“精简、高效”机构编制的基础上，强化人员经费和运行成本的管控，由财政核拨经费，全额保障其基本支出。

2.经费补助。对于公益二类事业单位，财政将根据其业务特点和财务收支状况，给予经费补助，并通过购买服务等方式予以支持。有必要充分考虑事业单位的分类性质、为社会提供公共服务的状况及在市场上获取收入能力等因素，确定财政供给方式。具体可按事业单位提供公共服务的事项，量化其公共服务的数量和质量，实行绩效挂钩的补助或奖励。

3.购买服务。政府购买服务是将本该由政府承担的社会公共服务，通过订立契约等方式，由事业组织和具有专业资质的非政府组织提供。如，对科研事业单位，按照院所提供的纵向课题和横向课题及公共服务量买单；对文艺院团，按演出场次买单或与其在市场上获得的演出收入挂钩补助；对文博场馆的补助与场馆的参观者的人次、客流量挂钩。

4.财政引导。部分面向市场的事业单位，财政不再提供经费支持，可促其彻底改制为企业。财政视行业性质和事业单位状况给予适当的过渡期改制补助。此外，我国企业所得税规定符合条件的非营利组织的收入为免税收入，因而针对非营利性组织和慈善、捐赠的税收优惠政策也是政府扶持公益服务多元化供给的重要方式。

（三）事业单位财政支出责任应在政府间合理划分

1.明确事业领域服务职能与范围。可从组织宗旨、服务对象、活动领域三方面对事业单位确定分类的基本框架:组织宗旨不以营利为目的；服务对象为不特定多数人，即面向社会提供公益服务；活动领域主要是《公益事业捐赠法》列举的四大类公益事业。公益类事业单位具体细分类别时，要准确把握资源的市场配置程度，分清哪些不能由市场配置资源且提供的是基本公共服务，哪些可由市场配置部分资源。图1显示了各种公共服务根据公益性强弱的排序及其大致对应的单位属性。

2.基于行业的政府间公共服务财政支出责任。可从教育、医疗卫生、科学技术、文化体育、社会救济、就业服务、环境保障等七个领域对我国政府间公共服务财政支出责任作出简要划分（见表2）。

三、构建事业单位财政保障机制的对策

（一）在政事分开、管办分开的取向下，对事业单位实施不同的管理方式

政事分开指政府行政职能与公共事业运作功能的分开，管办分开是监管与举办职能的分开。在这一取向下，一是进一步转变政府职能，行政部门主要承担发展规划、资格准入、规范标准、服务监管等管理职能，避免干预微观社会组织运作。二是事业组织要按照各自职能进行管理和提供服务。三是建立完善的事业单位法人治理结构。具体说，不同类别事业单位应实行差异化管理。

1.对行政执法类事业单位实行严格的收支彻底脱钩。新的事业单位《财务规则》、《会计准则》已颁布实施，但仍有必要从制度上加强规范和管理，从真正意义上实施行政执法类事业单位“收支两条线”管理。具体措施包括:一是强化资金监管，确保政府非税收入及时、足额入库。二是强化对事业单位各类国有资产的管理。三是不断推进国库集中支付和公务卡支付制度改革，逐步推行阳光财政。四是进一步督促各单位各部门强化内部管理，建立健全资产管理制度、财务核算制度、财产清查盘点制度；执法监督部门形成监督合力，严格责任追究，将部门、单位执行收费政策和“收支两条线”管理规定情况纳入对单位及其单位主要负责人的廉政建设考核范围。

2.对公益服务类事业单位以多种形式实现管办分开。根据近年的探索，管办分开有多种具体实现形式。以公立医院管理体制改革为例，主要有在卫生部门内或外设立专门监管公立医院的机构；也有“社会办医、政府管医”、企业化管理等多种形式。各地可从地方实际出发，积极探索政事分开、管办分开的有效实现形式。为避免挫伤职工的工作积极性，对公益服务类事业单位不宜采取完全的收支两条线管理。以基层医疗卫生服务财政经费补助为例，目前各省采取的主要有政府全额补偿、多渠道多头补偿、“收支两条线”管理、以奖代补等模式。中央财政要按照“注重实效、鼓励先进”的原则优化以奖代补模式。地方财政要按照“透明监管、及时补偿”的原则发挥其在基本公共服务提供中的关键作用，如落实对部分落后地区的政府全额补贴。具体模式的选择应由各地结合经济条件、人口基数、财政状况等因素综合考虑，目的是实现公益服务资源的合理利用。

3.对生产经营类事业单位实施过渡期财政支持办法。为支持生产经营类事业单位转企改制，在过渡期内将对这类单位保留一定的正常事业费。要充分考虑各地、各部门的特点，做到成熟一家改制一家，在经济补偿金标准等方面积极支持和鼓励各地研究制定符合当地实际的政策，使事业单位转企改制工作积极、平稳、有序推进。

（二）制定动态的经费保障管理办法和科学的预算管理模式

1.制定动态的经费保障管理办法。公益服务类事业单位的经费保障主要包括人员经费、公用经费和专项经费三类。要在准确掌握各类单位的机构、编制、人员、受益人数、设备、房产等情况的同时，做到及时更新、动态管理，建立动态的经费保障管理办法。人员经费预算要按照财政部门测算确定的人均定额，建立机构、人员信息库。公用经费标准可根据单位的工作性质、以前的支出水平、收入情况以及财力的需要与可能等，将各单位的公用经费规范统一定档，确定公用经费标准定额。在基本保证单位既得利益的前提下，对同一类中经费供给水平相差较大的单位，进行适当分档设置，再逐步予以归并。对专项支出项目采取备选预算管理办法，由各部门控制总量。

2.实行综合预算、总额拨款。综合财政预算收入包括财政预算内收入、应上缴财政专户管理的预算外资金收入和其他收入；综合财政预算支出由财政部门按部门资金需求及财力情况，依照个人部分、公用部分、事业发展的顺序核定标准。总额拨款主要体现为:各部门内部人员经费、公用经费和专项经费的使用比例、部门及下属单位之间的资金配置等一系列部门内部管理问题，交由部门自身决定。

3.改革政府预算收支分类制度。第一，调整“经济分类法”中的某些项目，实行“新经济分类”。具体可将“商品与服务类”支出调整为两个平行支出大类，即“商品类”支出与“服务类”支出，以利于编制政府购买服务的专门预算。第二，落实“以事定费”，实行以项目为中心的预算编制和管理制度。

（三）制定奖惩结合的经费补助管理办法和分行业的预算管理模式

1.制定奖惩结合的经费补助管理办法。对公益Ⅱ类事业单位，须以绩效为导向，按提供公共服务的事项，量化其公共服务的数量和质量，实行绩效挂钩、奖惩结合的经费补助管理办法，并赋予各部门较多的预算资金配置权能。如，按单位运行绩效和财政补助系数挂钩计算，低于定额的按定额补助，高于定额的超额部分作为当年的绩效奖励。在约束方面，如连续两年未完成基本绩效指标，扣减一个级次的补助额；发现违规违纪或廉政方面的重大问题，视情节轻重扣减一定级次的补助额等。

2.加强部门成本核算，动态调整补助系数。对同一大类不同级别的事业单位，分级测算、确定补助水平。补助系数测算是在基数的基础上与各项财务指标和业务指标相挂钩。以医院为例，可考虑按不同类别医院的收入水平与单位工作量平均社会成本的差额，计算财政补助数额。在条件成熟后，按单病种、服务项目的标准成本差额，计算补助数额。

3.完善分行业的事业单位财务制度。2012年年底，财政部先后发布高等学校、科研事业单位、文化事业单位等分行业财务制度。在这些行业中，医院和高校是重头戏，医院要更加强调成本费用核算，高校要更加强调资产、负债核算及绩效评估。要尽快完善与其相关的税收优惠政策，梳理、规范财务工作流程，按照各项法律法规及财政部门的要求，建立健全各种财务与会计管理制度，切实加强事业单位财政资金的管理。

（四）完善政府购买服务制度体系

政府购买服务的制度建设主要是解决购买主体、承接主体、购买范围、购买机制这四个方面的问题。其中，主要应确定购买范围和完善购买机制。

1.制定《政府购买公共服务条例》。《政府购买公共服务条例》是指导政府购买公共服务业务的活动指南，需对政府购买公共服务的有关宏观问题提出指导性意见。一要编制并发布《政府购买公共服务项目目录》。二要对政府购买服务项目实施“政府采购、合同管理、审计评估、信息公开”的管理要求。三要制定公共服务项目的绩效管理要求，以及政府购买公共服务过程中的相关质疑与投诉、监督与检查等责任的规范性规则。

2.扶持社会组织的发展，建立公共服务承接主体的充分竞争机制。应把政府购买服务工作和扶持社会组织发展紧密结合，将提升社会组织公共服务能力作为开展购买服务的基础性工作。鼓励各地建立社会组织发展专项基金，综合运用项目资助、以奖代补、税收优惠、市场定价等多种政策工具推动社会组织参与提供公共服务，为社会组织承接公共服务创造良好的平台和保障充分竞争的机制。

3.建立社会效益导向型的绩效评估制度。政府购买服务及效果的绩效考评需要通过一套具体衡量指标体系予以实施，包括公共服务覆盖面、公共服务效率、公共服务满意度、公共服务透明度等。可采用如下操作步骤:首先，建立体现事业单位部门战略规划的周期滚动预算，增强预算的前瞻性和连续性。其次，提出明确的绩效目标，并将事业单位年度预算置于滚动预算的约束之下。最后，运用绩效指标对年度预算进行绩效评价，强化绩效评价结果与绩效报告制度对预算管理的约束与激励功能。

4.建立多元化的监督约束机制。一要重视外部监督，发挥相关社会组织、社会公众、媒体等的监督作用。二要推行公共服务承诺制度。政府及公益性事业单位在与服务对象沟通协商基础上，公开服务内容、方式、时限、成本、救济渠道与问责机制等，及时、公开接受群众和社会各界的监督。三要建立“第三方监督”机制。培育社会中介组织，通过社会与政府对其“双向赋权”，从而成为公信度高、作用重要的社会监督组织，通过同业自律、专业评估、社会审计等方式对事业单位乃至政府的各类公益事业活动实施监督。

（五）健全事业单位财政保障机制改革的配套措施

1.建立编制管理和预算管理相协调的事业发展机制。事业单位分类改革后，编制部门与财政部门要密切配合，加强沟通与协调，建立编制管理与预算管理协调机制，联合进行清理整顿，大力压缩政府直接办事业的规模、人员和经费。通过人事编制部门与财政部门通力合作，保持步调一致、双管齐下的管控模式，实现控制机构编制和财政经费增长的目的。

2.健全事业单位内部分配政策体系。一是按照“分类指导、分步实施、因地制宜、稳慎推进”原则，有序推进绩效工资制度的实施。二是完善高层次人才和领导干部分配激励机制。在完善考核制度基础上，依据岗位职责、工作业绩和贡献及风险等因素，确定事业单位主要领导分配办法和收入水平，逐步建立事业单位主要领导激励约束机制；强化工资分配调控与管理机制，完善资金管理政策，制定兼职兼薪管理办法，加强工资政策执行情况的监督检查与违反政策行为的查处等。

3.健全事业单位国有资产监督管理体制。当前迫切需要建立的制度有:一是事业单位国有资产监管本身的产权界定、产权登记、资产评估监管、清产核资、资产统计、综合评价、境外资产管理等基础管理制度。二是事业单位的信息公开制度，如业务执行和资金使用信息、影响事业单位国有资产的重大事件等必须向社会公开。三是财务预算、审计评估和报告制度。四是事业单位职工参与管理事业单位国有资产制度，如规定在事业单位资产使用、处置等重大决策中员工应有的权利。五是事业单位国有资产监管制度改革需要配合事业单位去行政化，强化内部治理并建立独立法人制度。

4.健全事业单位社会保险政策。应着力理顺事业单位保障水平与企业同类人员的平衡关系，适时出台公务员养老保险制度改革政策，在全社会形成基础制度统一、公平的取向，给各类群体积极正确的预期。按照“基本养老保险加职业年金”方式完善现行试点的事业单位养老保险制度。公益服务类事业单位基本养老保险基金中的社会统筹部分、职业年金中单位缴费部分、老职工的退休金应主要由政府财政保障，“中人”养老金隐性债务需部分由财政预算安排。

来源：《经济纵横》，2014年9月10日