京津冀协同发展被媒体誉为国家一号工程，备受国内外关注。京津冀协同发展始于1986年成立“环渤海市长联席会”。此后，标志性的事件是2004年京、津、冀三地在河北廊坊召开会议后发表的“廊坊共识”，以及2005年国家发改委主持制定却至今没有出台的《京津冀城市群发展规划》。2011年在《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》中，首次提出“首都经济圈”概念并没有产生实际效果，直到2014年2月底，随着习近平总书记发表有关京津冀协同发展的讲话，京津冀协同发展才真正步入快车道。在社会热议京津冀协同发展的过程中，备受关注的焦点是北京的产业向哪里转移，由谁承接；北京的首都功能哪些需要疏解，疏解到哪里去。正因如此，才会有河北保定的“抢跑”，率先公布要建设全国的“行政副中心”，使当地房地产价格一日三涨，最后导致广泛诟病。

在这里，我们发现了一个“以GDP论英雄”的新变种，即把新形势下的京津冀协同发展视作新的“招商引资”良机，把一个具有长远国策意义的举措演绎成增加地方财政收入的“赛马场”，难免令人担忧。笔者认为，京津冀协同发展应当坚持习近平总书记提出的“两个优先”，即交通设施一体化优先和大气污染的联防联控优先。如果将产业转移和功能疏解放在优先地位，极有可能是新一轮GDP竞赛认知下的平面改良。既不涉及体制机制的改革，也难以有效调整整个环渤海经济区的产业结构。

一、优先考虑交通设施一体化建设

从京津冀发展需求看，京、津、冀三地的交通设施总公里数和航线数量居全国前列，但是布局与结构却不合理。全国多数飞机航线以北京为中心聚集扩散，全国多数铁路以北京为圆心集中和扩散，全国多数高速公路通达北京或过境北京，天津和河北的多个城市都不能构成交通网络的节点，甚至不能相互通达。以天津和河北的保定、石家庄交通为例：天津至保定直线距离仅为145公里，从正常建设布局看，本应是半小时交通圈的必然范围，但轨道交通至今未能建成。天津至石家庄的直通城际列车和直通火车至今未见踪影。

天津和北京是京津冀区域中事实上的中心，在发展进程中北京对周边的虹吸作用明显。天津也是在北京大树底下艰难地发展到今天，虽然天津人均GDP在京、津、冀三地位居第一，但考虑人均收入和经济总量，天津仍面临着巨大的发展压力。相比之下，河北环首都区域的发展较天津更为艰难。有数据表明，从2000年～2012年石家庄和衡水是整个京津冀区域中唯一经济区位度下降的城市，相比之下，廊坊和沧州处于提升期。尤其是作为省会城市的石家庄，随着全国改革发展的不断深入，曾借交通之利从保定接过省会城市的新型工商业中心城市，却在交通重新洗牌之后，难见昔日雄风，成为唯一由经济区位度较高地区变为较低地区的中心城市，不禁令人扼腕叹息。由此也进一步证明，优先考虑京、津、冀三地交通基础设施一体化问题，对天津和河北具有明显的经济发展意义，对北京则是疏解首都功能的基础条件。

优先考虑解决京、津、冀三地交通基础设施一体化问题，需要在顶层设计层关注并解决好以下两个问题：

一是解决好首都功能疏解进程中交通格局的调整问题。目前，全国海陆空交通网络以北京为中心构建的格局已经形成，重新布局在短时间内还不现实，首要问题是解决好分解首都过境交通流量问题。北京作为首都，存在大量过境交通需求，一些人流、物流即便目的地不是北京，但交通网络布局所限，不得不从北京转乘其他航线或转换其他交通工具。如果优先考虑调整京、津、冀交通网络布局，就需要把这部分非刚性交通需求分解出去。而这种分解和疏散就需要重新安排交通网络，特别是解决好环首都的几个交通节点功能提升问题。例如，就北京而言，长期视线关注的是北京北部和西部发展，北京城南发展相对滞后、发展缓慢，和河北的保定与石家庄直接的经济联系就不理想，与廊坊的北三县和保定的涿州却关系密切。天津城市规划从“九五”期间就实施战略东移，从而有天津滨海新区的崛起，但天津和唐山、保定之间的经济往来，十几年间并没有太大进展。如果改变这种局面，让天津的经济服务和辐射力惠及河北，就要解决好天津与保定等河北中南部地区的半小时经济圈乃至2小时经济圈的建设问题。

二是解决好北京第二机场建设规划问题。首都第二机场建设选址几经变迁，目前定在北京大兴区礼贤镇、榆垡镇，基本上是在京冀交界处。规划中有一条地铁与北京地铁四号线相接于北京南站，另有四条高速公路直通北京中心区。但第二机场和天津与河北轨道交通衔接的规划还未见披露，不禁让人们担忧，如此如何能将首都功能向外疏解。如果说每年有近2亿人次因为就医要到北京，形成了大量不必要的流动人口进出首都的话，那么第二机场的设计将会比进京就医形成的人流压力更可怕。按照第二机场公布的设计，2017年启用后，前期将形成每年7900人次的客流量，二期工程完工后，每年将形成年均2亿人次的客流量。试想，在其他功能疏解没有达成、人口压力没有实际缓解的情况下，每年再有1亿人被动地涌向北京中心城区，还谈何疏解与转移？

从国际经验看，还没有一个城市拥有两个以上的机场同时成为枢纽机场的先例，这对北京建设第二机场设计时要求共同成为枢纽机场的定位，不能不说是一个难题。毕竟筹建第二机场的理由之一，就是不会影响现有首都机场业务，同时还可以建成第二个空中交通枢纽。实际上，纽约有3个机场，伦敦有5个机场，东京有2个，巴黎有2个，但每个千万人口以上大城市，真正的枢纽机场只有1个也是事实。纽约的肯尼迪机场是规划中的国际机场，历史上也有此作用，但随着时间和其他机场的变化，实际上纽约3个机场中只有纽瓦克机场可称为枢纽机场；伦敦有5个机场，只有希斯罗机场是真正的枢纽机场；日本理论上成田机场为国际枢纽机场，但随着羽田机场的扩建，二者的地位正在互换之中，在国际航班向羽田机场转移业务的同时，成田机场的功能也在不断弱化。因此，第二机场的建设很有必要，但能否同时发挥枢纽机场的作用要慎重论证。

必要的调整思路是，将第二机场建设与天津机场作为北京备用机场功能发挥统一考虑，在第二机场和天津机场之间规划建设专用轨道交通，使天津机场的备用功能在必要时可以随时启用。在日常运营中，使赴天津及东北的旅客可以不经过进京过程而顺利到达目的地。必要时，也应同步规划、分步实施将保定与第二机场联通，让南下的旅客可以不进入北京市区而直接南行。这样既可以疏解北京的非首都功能，又可以强化天津和保定等城市的交通节点功能，有效推动京、津、冀三地形成完善、经济的交通网络。

二、优先考虑大气污染防控和生态廊道建设

大气污染问题是京津冀协同发展问题提出的重要起因之一，为了形成联防联控机制，需要关注和解决以下两个问题：

（一） 充分认识和理解生态问题对京、津、冀三地发展的重要性

2013年开始，大气污染问题已严重影响居民的身心健康和外资进入。甚至有人预言，如果这个问题不能有效解决，我国经济增长第三极就不可能形成，我国现有的增长模式也会广受诟病并难以为继。

（二） 从体制机制上考虑解决思路

京、津、冀三地集中力量解决大气污染问题，除顶层设计下的政府积极干预之外，还需从以下两个方面加强努力：

1.建立好联防联控机制。

目前，联防联控工作已启动并初见成效。重要的是坚持和转化为制度。从实际进程看，在污染严重时联防联控不成问题，毕竟全社会都在监督和关注，容不得“一亩三分地”下的“徇私枉法”。矛盾不尖锐时比较难办，经济发展压力大的情况下，很容易使地方政府把经济增长放在第一位，携手共防就容易出现空白区和泄漏点。

2.做好恢复及建立生态廊道工作。

在北京、天津和保定周边地区应当实行退耕还林和退耕还湖，建立环首都生态廊道。从现状看，北京的北部和西北部是河北的张家口和承德地区，在十几年前就已开始作为北京的生态涵养区，并禁止进行大规模经济开发。生态廊道的建设任务集中在北京以南的保定地区，以及京津交界的北京东南区域。目前，在这些区域实行退耕还林及退耕还湖还有很多实际困难，但可以从存量和增量两个方面考虑，分头做文章。就存量而言，退耕还林与退耕还湖工作较为复杂，要考虑人口迁移与产业调整等工作，需要统一规划分步实施；就增量看，工作迫在眉睫，抓紧行动十分必要。当前需要防止新的生态环境恶化，典型的问题就是要防止借京津冀协同发展之名，行城市盲目扩张之实。特别需要警惕的是，借首都产业转移之机，继续将北京的部分落后产业向三河、香河及大厂等地实行“过马路式转移”，使首都功能疏解在“半小时交通圈”最经济的掩盖下，直接移到涿州、燕郊等地，造成北京出现新一轮的“水泥板式扩张”。这样的后果将是灾难性的，会对京、津、冀三地的生态形成更大的压力，对环境的治理形成新的难题。

三、坚持“两个优先” 应当统筹解决的问题

坚持“两个优先”十分必要，不仅在理论上如此，在现实中也不例外。坚持“两个优先”需要解决一些现实问题，主要表现在以下几个方面：

（一） 主要节点城市定位问题

建立交通基础设施一体化网络，打通“断头路”，连接“平行路”十分必要，从全国总体交通规划看，这一点需要逐步解决。问题是，哪些交通规划应当纳入顶层设计，哪些规划处在次级层面，可以交给行业主管部门处理，比较棘手。问题的症结在如何确定环首都城市群的功能定位。因此，总体规划需要先解决这个问题，其次才是区域交通一体化规划的出台。

（二） 区域轨道交通网络规划与投资问题

从目前看，区域内轨道交通迫切需要建立的是天津至保定、天津至石家庄城际快车，北京第二机场至天津和保定、第二机场至唐山的城际快车交通。不如此，北京的功能疏解很可能成为纸上谈兵。

（三） 生态补偿机制中的资金分担问题

建立生态补偿机制，需要各方面的努力和支持，历史上北京周边生态状态的恶化，除了自然原因之外，收益地区对生态保护地区的补偿没有实际到位也是重要原因之一。特别是张家口和承德地区的补偿没有全部兑现，对北京南部今后退耕还林及退耕还湖工作影响极大，应当对此加以统筹解决。至少不应由北京一家补偿，毕竟受益者还有大量中直机关和国家机关，有大量驻京单位，理论上都应纳入考虑范围。

（四） 耕地性质变更和用水指标问题

如果在北京、天津和保定之间建立生态廊道，要将部分土地退耕还林或退耕还湖，涉及全国18亿亩耕地红线的保持，以及土地性质变质的审批，不可操之过急。此外，如果退耕还湖，需要大量的水资源固化，不能再抽取地下水，这也关系到很多产业能否继续生产、新投资能否上马等问题，需要统一考虑。

（五） 财政税收体制机制改革问题

“两个优先”落实后，必然涉及体制方面和机制方面更深层次的问题需要解决。例如，横向转移支付能否实施，生态补偿能否用分担出资补偿方式替代，土地性质调整后的维护和机制保持等，都需要有相应的财税体制变革加以支持。

在京津冀协同发展进程中，落实“两个优先”十分必要，也非常急迫，需要顶层设计，中层布局，基层配合，协同一致，方见成效。

来源：《城市》，2014年第9期