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刘世锦:加快形成高质量发展的体制机制

作者: 刘世锦,国务院发展研究中心原副主任,中国发展研究基金会副理事长 发布日期:2018-10-11
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十九大之后,社会各界对中国经济的下一步发展有很高期待,一些地方积极性很高,准备“大干快上”。但对于接下来干什么、上什么,我认为还需进一步厘清。

增长下行初步触底,经济发展开始进入中速增长平台

十九大做出的一个重要判断是:我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段,正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期。这一判断指明了我们下一步发展的方向和重点。

十九大的这一判断,与2010 年我带领研究团队做出的中国经济“由高速增长转向中速增长”的判断,内涵是一致的。当时我们提出这一观点,赞同的人不多,但如今看来,这一过程已经在过去七年中发生。随着经济缓慢下行,有些人又开始悲观,担心中国经济“跌跌不休”。2016年我们又提出中国经济开始触底,进入中速增长平台的判断。

过去七年间,中国经济由10% 左右的高速增长转向中速增长,这无法用经济学中任何一种周期理论来解释,而要由平台转换来解释。这是后发追赶型经济体“挤压式” 增长的特有现象。平台重于周期, 理解新平台很重要。

过去几年我们处在增长阶段转换期,经济面临较大的增长下行压力,是因为中速增长的“底”还没有探明,或者说增长的新平台还没有找到。触底是一个复杂过程, 需要多次验证。2017年是一个触底的验证期,初步触底,经济发展开始进入中速增长平台的判断得到验证。

我们看到,无论是需求侧还是供给侧,都出现了触底的迹象。从需求侧看,出口、基础设施投资、房地产三只“靴子”落地,高投资触底。特别是房地产投资将回落并回归常态,低速抑或负增长。从供给侧看,PPI、工业企业利润见底回升,“去产能”调整市场预期, 供给收缩。2016年9月份起,PPI在54个月后恢复正增长;工业企业盈利明显上升;行业领先企业主营业务出现亏损,可能预示着大宗商品价格已经走出底部(尽管还会有反复)。

触底的确切含义是“ 稳住了”,不再明显下滑,开始进入中速稳定增长的新平台,不会出现大的V型或U型反转。有些观点认为, 触底后会大幅反弹,甚至重回高增长轨道,但逻辑和事实均不支持此类观点。

中国经济从高速增长转向中速增长是符合规律的,势在必行。其主要因素有三方面:终端需求、重要工业品出现历史需求峰值,人口和劳动力的总量与结构变化,以及资源环境约束边界临近。

2017年下半年出现的反弹, 主要是由存货拉动和出口回升引起的,终端需求和总需求仍在下行。供给侧产出增加,生产性投资并未回升,主要依赖于产能利用率提高。存货、价格均在二季度出现高点回落,利润也会出现回落,近期将会出现新增长平台上的第一个回调,但幅度有限。2018年上半年总需求可能出现季节性回升,如果去杠杆、防风险的力度加大,基础设施建设投资速度难以为继,下半年将会面临较大下行压力,但出口、存货、生产性投资可能有不同程度回升,形成对冲。中国经济逐步进入终端需求趋稳,存货、生产性投资等成为波动主因,即大L型下边加小W型波动的状态,有可能进入一个动能转换、稳定性和可持续性较强的增长阶段。2018年总体上应该还会比较平稳,但是增长平台有一定的可能性会下移。

做实做优而非人为做高中国经济,对于中国经济下一步发展十分重要

中国经济的高速增长阶段已经过去,不能认为只有把速度推高了才叫有所作为,才有成就感。十九大报告提出“高质量发展”, 提出“攻关期”,提出“三大攻坚战”,这些事情比简单地提高速度难度更大,更需要有所作为,做成了也会有更大的成就感、更多的政绩。要做实、做优而非人为做高中国经济,这对于中国经济的下一步发展十分重要。应当降风险、挤泡沫、增动能、稳效益,提高增长的稳定性和可持续性。其中,降风险是指降低地方政府债务风险,降低部分企业过高杠杆率;挤泡沫是指挤掉部分城市的房地产泡沫;增动能是指增强实体经济转型升级、创新发展的动能;稳效益是推进各个行业形成正常盈利能力。

我们估计,今后三年,整个增长速度还会有所回落。但是每年GDP增长6.3%,就可以实现到2020 年全面建成小康社会的第一个百年目标。未来几年间,GDP增速可能将调整到5%-6%。中速增长平台形成后,很可能持续10年乃至更长时间,这将为实现2020年和更长一个时期的发展目标打下稳定基础。

需要着重说明的是,判断增长速度的高低,必须与发展阶段相联系。在高速增长阶段,7%是低速度;在中速增长阶段,5%-6%就是高速度。此外,汇率也是评估经济发展速度和质量的一个重要指标, 如果人为推高增长速度,但增长质量不行,如效率低、风险大,本币汇率就会下行,按现价美元计算的人均收入增速减缓,甚至是负增长。相反,如果增长质量高,速度低一点,但汇率将会上升,按现价美元计算的人均收入增长反而要快一些。

推进高质量发展,需要新的坐标系和政绩观,应重塑和提升地方竞争机制

十九大报告指出,我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段,正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期, 建设现代化经济体系是跨越关口的迫切要求和我国发展的战略目标。加快建设现代化经济体系,必须按照十九大报告所强调的,坚持质量第一、效益优先,以供给侧结构性改革为主线,推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革,提高全要素生产率,不断增强我国经济创新力和竞争力。

推进高质量发展,需要新的坐标系和政绩观。不能像过往一样, 认为只有速度高才是有所作为。有所作为、有更大作为,需要更强的能力和创造性。我们不应该再搞GDP挂帅,而要更多地重视就业、质量效益、风险防控、稳定性、可持续性,需要探索可行的指标体系。这不是不要GDP,而是要长时间、高质量、高效率、无水分、可持续地尽可能争取到高速度,GDP 将是一个预测性或结果性的指标。

转入高质量发展,首先要过防范化解金融风险这一关。国际经验提醒我们,经济发展从高速到中速,都经历了化解金融风险或某种类型的金融危机的过程。从中国实际来看,转入中速平台后,吸收、化解、后推财政金融风险的能力和空间大为收缩。十九大提出,防范化解重大风险为三大攻坚战之首,金融风险特别是地方债问题引起高度关注。地方债问题,目前“明债”尚属可控,但隐形债务规模难以估计,在一些地方规模已超过“明债”,风险因素积累并显露。

对于相关问题,首先要“稳杠杆”,不能加大风险隐患。其次要“软着陆”,防止处置不当引发新的风险。此外,要下决心解决政府、国企预算软约束问题,坚持中央政府不救助,可售卖资产还债, 缩表。另外,还要探索以市场为基础、规范的公共品投资长效机制, 比如PPP项目的市场化交易、不动产信托、长期国债等。

还要重塑、提升高质量发展的地方竞争机制。首先要解决发展的目标、评价和激励体系问题,GDP 挂帅不能再搞了,用什么样的新指标,需要深入研究。“强政府+竞争”是中国成功的秘诀之一和特有的制度优势,应与时俱进、调整升级,而不能丢掉。高质量发展的模式、办法不是天上掉下来的,也不是在办公室里想出来的,而是通过探索、试错、竞争逐步形成的。

具体而言,从GDP优先到聚焦高质量发展,要着力以下几方面的工作:促进产业转型升级的营商发展环境的竞争;培育创新环境,聚集创新资源,成为区域创新中心和创新性城市的竞争;既吸引中高级生产要素,又形成合理分工结构的竞争;“让人们生活更美好”的城市发展模式竞争;以人民为中心, 创造性、包容性、稳定性内在一致的社会治理方式竞争。

进入高质量发展阶段后,大都市圈、创新中心、新兴产业基地等机遇将更多涌现,各地都有机会, 最终落到哪里,很大程度上取决于地方各自的竞争优势。在大方向明确的前提下,应当允许地方政府有较大的“自选动作”空间,允许有个性、有差别,允许试错纠错,在竞争中发现和推广好的做法和政策。

来源:《中国发展观察》,2018年第3-4期合刊

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