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锁利铭:区域治理体系与治理能力现代化的重大时代意义

作者: 锁利铭,南开大学教授、中国政府与政策联合研究中心研究员 发布日期:2019-02-01
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新时期区域治理与协调发展新机制

改革开放以来,中国十分注重区域协调发展中的地方政府协调与合作。1979年提出“扬长避短、发挥优势、保护竞争、促进联合”十六字方针,成为指导我国区域格局构成的重要政策。此后,1986年的《国务院关于进一步推动横向经济联合若干问题的规定》,1999年的《关于进一步推进经济技术协作工作的若干意见》,以及2015年的《国家发展改革委关于进一步加强区域合作工作的指导意见》,都逐步加强了区域协调发展中的地方政府间协作。

近年来,我国长三角、珠三角、京津冀等区域呈现出蓬勃发展的态势,并成为区域性经济主体参与到全球竞争当中。尤其是十八大以来,区域协调发展被摆在更加重要的位置,京津冀协同发展、长江经济带、粤港澳大湾区和长三角一体化等区域协调发展先后被上升为新时期国家发展的重要战略。2018年11月,《中共中央国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》(以下简称《意见》)发布,这是新时代中国构建区域协调发展格局的纲领性文件,指导未来较长时期区域协调发展的基础性政策,《意见》明确指出:“到本世纪中叶,建立与全面建成社会主义现代化强国相适应的区域协调发展新机制,区域协调发展新机制在完善区域治理体系、提升区域治理能力、实现全体人民共同富裕等方面更加有效,为把我国建成社会主义现代化强国提供有力保障。”可以看出,区域协调发展新机制不仅是区域发展的推动力,更是实现本世纪中叶全面建成社会主义现代化强国的重要保障条件。

《意见》提出了关于区域协调发展新的十六字方针,即“统筹有力、竞争有序、绿色协调、共赢共享”,在治理结构上相对于1979年的文件而言特别强调了两点:一是突出了央地的功能分层,指出中央和地方在区域协调发展中都要起到相应的重要功能,明确了中央政府的统筹功能,并进行了一系列的战略规划,同时也明确了地方政府的实施主体责任,尤其是在区域合作、区域互助和区际利益补偿方面的作用;二是突出了利益格局,强调了协调发展要共赢共享,不能简单的单边输入或输出,对于参与协调发展的各地方政府既要有外在激励又要有内在动力,构建完整的收益体系来充分调动地方政府推动本地区协调发展的主动性和积极性。

《意见》指出,要通过区域协调发展新机制来完善区域治理体系、提升区域治理能力。过去地方政府比较重视经济发展,强调单个地方政府的锦标赛竞争和封闭式创新。随着近年来京津冀、长三角等国家区域发展战略的实施,地方政府需要突破行政边界,在更为复杂的区域环境中实现发展任务。因而,区域治理体系和治理能力的建设被提升到了更为重要和紧迫的位置。在新机制实施的背景下,结合功能分层和利益格局,如何科学地认识区域治理体系与能力尤为重要。本文试图对区域治理机制中的地方政府行为,以及治理体系、治理能力与结构进行理论层面的解释。

协调发展中区域治理的理论解释

区域治理的一般性认识

区域协调发展新机制中提出了一系列治理机制,为理解新时代区域协调发展提供了一个制度性框架。在实现区域协调发展中,搭建完善的区域治理体系、培育有效的治理能力是各级政府需要解决的重大现实问题。那么,如何理解协调发展中的区域治理,就成为了需要深入探讨的重要理论命题。近年来,区域治理一直是中国治理理论研究的重点,尤其是20世纪90年代以来,区域治理问题引起了来自多个学科的学者关注,对其研究逐渐深入,形成了对区域治理的基本认识。

首先,以“政治锦标赛”为核心的制度安排,成为区域发展的动力系统。改革开放以来,中国经济社会发展的成就与中央政府制定的一系列地方管理制度密不可分,其中以区域发展为目标的地方政府间的“政治锦标赛”制度发挥了关键性作用。“政治锦标赛”通过发展目标逐级发包,促使地方政府为实现某个目标而开展横向竞争,地方政府竞相获取有利于实现某一目标的资源、条件,从而极大地发挥出地方政府的创新积极性,有力地激活了地方发展动力,成为支撑我国区域经济社会发展的重要模式。

其次,我国地方政府治理形态正在从行政区行政、区域行政向区域治理转变(张紧跟,2009),实现可持续的区域治理机制是区域发展和社会进步的普遍诉求。由于社会公共问题往往涉及多个地区,而传统碎片化的行政区管理模式很难有效应对跨区域事务,地方政府之间的协调合作显得越发重要(张紧跟,2013;杨龙,2015)。比如,《重点区域大气污染防治“十二五”规划》要求在京津冀、长三角、珠三角等重点城市群建立“区域大气污染联防联控机制”,2013年启动由六省区七部委协作联动的京津冀及周边地区大气污染防治协作机制。地方政府也积极展开协作,如2008年长三角苏浙沪三省市签署的《长江三角洲地区环境保护合作协议(2009—2010年)》。

最后,区域治理呈现出“多主体参与、多层次支撑、多领域合作以及多合作区重叠”的特点(锁利铭等,2013)。目前国内以“合作”为主要功能的区域,呈现出合作区之间的差异性,以及合作区内部的异质性。首先,在主导者方面,既有以国家战略为指导出现的京津冀、长三角,也有省级层面主导的泛珠三角,还有以城市为单位的各类城市群。其次,治理主体方面,出现了多层级地方政府共同参与的情况,比如长三角既有省级政府之间的协调,也有城市之间的协调;既有平行地方政府之间的协调合作,也有不同级地方政府之间的合作;既有跨省域的城市群还有省内的城市群。

制度性集体行动框架下区域治理的内在机理

综合目前的研究,本文认为区域治理包括两个层次:一个是对单个地方政府而言的治理行为,在涉及到多个行政区的目标时,地方政府出于理性选择,采取的竞争、交易、援助、协调与合作等一系列行动,包括选择与谁发生连接,在什么领域,采用何种机制称之为“区域治理行为”。由于治理行为必须发生在两个行政主体以上,另一个层次便是“区域治理体系”。它是指在一系列地方政府治理行为的基础上,构成的中央与地方政府以及地方政府之间的交互关系,以及呈现出的各种制度安排、网络形态以及互动机制。例如区域委员会、联席会、双边协议等,它们共同构成了区域治理体系。

从国际上看,对区域治理行为的研究包括了区域主义、竞争主义、合并主义、新区域主义等理论与学派,这些理论侧重在政治与制度层面的宏观分析,但难以揭示地方政府作为区域治理行为主体时的各种行为逻辑。2005年左右兴起的制度性集体行动理论框架(Institutional collective action,ICA),从奥尔森的个人层面集体行动理论出发,整合了科斯的交易成本理论、威廉姆森的治理机制模型以及网络分析方法等,从个体理性选择的角度出发,揭示出地方政府在区域治理中的行为逻辑以及由此结成的区域层面的整体治理结构,为我们理解区域治理行为提供了借鉴框架。

首先,区域治理行为的动力因素。ICA理论认为地方政府作为理性选择主体,必须对区域治理行为所获得的收益与成本进行衡量,只有当收益超过成本的时候这一行为才会发生。与以往理论更加关注行动者在某一具体合作行为中所获得的项目收益不同,ICA框架区分了集体性收益和选择性收益。集体性收益(Collective Benefit)是参与方通过区域治理项目共同获得的收益,包括规模经济、内部性的外部化等,这是对于所有参与方因参与此次区域治理行为所获得的共同好处,比如区域大气污染治理,通过统一标准或联合执法等,各区域的大气污染情况均获得改善。但除此之外,ICA还提出了另一种针对每一个行动者的差异性收益,即选择性收益(Selective Benefit)。选择性收益是针对某个特定地方政府而言的,包括声誉、信任、地位、社会资本等(Feiock et al.,2013),比如通过与发达地区或级别更高的地方政府在某个项目上的合作,会获得更多被认识了解的机会,从而改变自己原有的政治地位等。这种收益相对于前一种来说更加隐蔽,难以被发现,但又是不能被忽略的。

其次,区域治理行为的约束条件。地方政府的治理行为即使有了激励性的收益因素存在,仍然很难自动完成,因为区域治理行为将面临交易成本和风险的约束,这两个因素将使得地方政府在进行区域治理行为决策与执行时受到影响。其中,交易成本是指地方政府在治理行为发生过程中,需要克服或承担信息收集、协商谈判、项目实施以及成效监督等成本,这些成本是治理行为的伴生物,必须加以认识与计算。交易成本的高低受到不同治理领域的特征、不同行政区之间经济社会特征差异、上级政府的制度设计以及原有的合作基础等因素的影响,这些因素具有确定性,可以在治理行为决策时加以识别和预测。此外,另一个因素是可能导致治理行为失败的交易风险,包括由于参与治理行为的政府之间对共同收益的认识不同或治理基础条件差异而导致的主体之间不协调问题,也包括在区域治理过程中某个参与方的反悔或背叛,不遵守承诺,还包括在获得收益后分配方案不公导致的风险(Feiock,2009)。相对于交易成本而言,这些因素的发生更来自于治理行为者自身的问题,识别和控制的难度更大。

再次,区域治理体系的主要构成。区域治理体系主要包含治理结构和治理工具,前者是参与者的构成问题,后者是所采取的具体措施问题。根据ICA的框架,参与者的主体结构可分为三类,第一类是纵向行政主体,比如中央、省、市三级政府都参与的;第二类是平行行政主体,比如同等或接近级别的城市之间形成的城市群;第三类是跨职能行政主体,主要是不同职能部门之间的协作。进而,再从他们形成的网络结构来看可分为两类:双边行为,即两个行政主体之间的合作、援助或竞争行为;多边行为是指三个以上的行政主体达成的协议、沟通的平台等。双边的结构往往建立的交易成本较低,但执行的风险较高;与之相反,多边结构建立的交易成本往往较高,而执行的风险较低。从治理工具手段来看,可分为以约束性为核心特征的正式治理结构,如签署的契约等,还有以灵活性为特征的对话、沟通、交流等。

新机制需要完善区域治理的动力与能力

可以看出,区域治理体系的基础是地方政府的区域治理行为,区域治理体系的形成需要区域治理行为产生激励性因素,同时也需要有克服各种约束性因素的能力。因此,区域治理体系的良好运转需要解决动力与能力问题。在这次《意见》中,基本原则的部分就强调了增强地方政府的主动性和积极性,这是对地方政府从事区域治理行为是理性行为观点的认同,但是如何提升地方政府动力与能力则是需要从理论上加以探讨。

第一,基于制度性集体行动框架,地方政府在区域协调发展中的动力来自于提升其协调发展中采取区域治理行为的收益,降低实施区域治理行为的阻碍。首先,从收益来看,区域治理行为往往过于注重集体性收益,而忽略选择性收益。集体性收益来自于各个行政区地方政府从实施合作项目中获得的对本地区经济社会发展有利的收获,这些内容是否被放置在绩效评估更重要的位置上,对其产生的动力有较大影响。同时,选择性收益在现实合作中,往往不被写入合作协议或者评估体系,比如在双边合作中,由于两个地区的交往加深,双方地区民众对区域一体化的认同感加深,双方的市场交往和人际往来增多,从而带来隐性收益;在多边合作中,尤其对于较为落后的地方政府而言,可以获得更多其他地方政府的了解,增强地方影响力等选择性收益。这些收益会对地方政府参与区域协调发展提供较大的内生动力,中央政府或者上级政府应该加以认可。其次,许多制约区域协调发展的因素未被充分考虑。结合理论分析我们看到,在区域协调发展中,地方政府之间采取区域治理行为遇到的交易成本和风险,会出现在地方政府的意识本身,比如带来可能违约行为,更多的出现在外部因素上,包括不同的领域会产生不同种类和不同大小的交易成本,也包括由于外生制度安排不足,使得行动各方的在合作项目中谈判和监督成本过高以及风险过大,还包括由于平台搭建不够,使得各方在信息获得、数据分享上不够充分,造成信息成本过高。这些内外因素的存在,都会导致地方政府在区域治理行为上动力不足,对于提升地方政府的主动性和积极性而言,需要构建其协调发展的动力机制。

第二,地方政府参与协调发展,不仅要解决动力机制问题,还要提升其区域治理能力。对地方政府而言,区域治理能力也是来自于其实现制度性集体行动的关键因素,其能力的构成主要有三个方面,一是识别收益的能力;二是降低成本和风险的能力;三是机制选择的能力。识别收益的能力是指地方政府在区域协调发展中,能够将其所在的行政区纳入大区域协调发展之中,克服本地意识和短期偏好,有效的评估在协调发展中获得的长期收益。降低成本和风险的能力,对于地方政府而言是指能够明确地了解潜在的交易成本和风险,并能敏锐识别产生它们的外部因素,加以有效化解。在地方政府区域治理能力中,最重要的是机制选择能力,由于区域治理行为具有多样性的特征,针对不同对象、不同领域要能够选择不同的机制与之匹配。地方政府要能够灵活针对领域特征以及合作对象特征采取不同机制,比如针对大气污染的治理,是采用府际协议方式,还是采用信息分享的论坛?针对与本地区有过良好合作记录的行政区,是采用多边机制还是双边机制?这些都是构成地方政府区域治理能力的重要方面。

结论与建议

结论

首先,“统筹有力、竞争有序、绿色协调、共赢共享”的区域协调发展新机制比以往更加注重中央政府的统筹功能与能力,也比以往更加明确地方政府在区域协调中的主体责任地位,同时也充分尊重并认可了区域间协调发展中地方的利益,从而更好地从激励的角度去促进地方政府之间自主、自愿、自发的协调合作。

其次,基于制度性集体行动理论框架,本文提出理解区域协调发展新机制下的区域治理体系,具体包括地方政府的区域治理行为、能力与结构;也提出了地方政府的理性选择行为受到集体性收益与选择性收益的双重激励,同时也受到交易成本与风险的制约。而对交易成本和风险类阻碍因素的破解是区域治理体系的核心所在,也是地方政府区域治理能力的重要体现。

建议

一是要创新绩效考核方式,在改进绩效评价的边界碎片化的基础上逐渐扩展考核评价的边界,并建立分领域的不同考核评价边界,而不是所有指标的评价针对所有的行政边界,从而使行政区之间在有序竞争格局上实现协调发展。二是要创新信息数据共享平台,通过建立跨区域跨层级的“数据价值型组织”(锁利铭、冯小东,2018),来促进各相关地方政府的数据共享,减少交易成本。三是鼓励更多的主体加入到区域治理体系中来,区域协调发展与跨区域公共事务的治理不是由政府部门全面完成,而是需要引入与第三方专业机构的合作机制,通过专业化分工,降低在公共事务层面由行政边界和行政层级产生的沟通成本。四是要优化地方政府区域治理能力的培育与提升,针对不同的地区,认识其所需的不同区域治理能力,促进区域之间的经验共享和干部流动,差异化地改进地方政府的区域治理能力。五是提供强有力的信用保障,强化对地方政府之间签署协议的监督追责机制,有效防范协调发展中可能的风险。

来源:人民论坛网,http://www.rmlt.com.cn/2019/0121/537830.shtml 发表时间:2019年2月1日