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田先红:激活村民小组功能,赓续基层治理传统

作者: 田先红,重庆大学新闻学院研究员 发布日期:2018-09-14
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现实中,基层政权离不开基层群众性自治组织的协助。基层群众性自治组织不隶属于国家政权组织,它是区域内村民基于生活的共同需要而建立,在组织上具有独立性,目的在于解决地域范围内的公共事务和公益事业方面的社会问题。无论是汲取税费资源,还是提供公共服务,基层政权都离不开基层群众性自治组织。也正是基于此,两者常常被合称为基层政权和组织。

基层政权和组织,既是认识国家政权组织体系的合适切口,也是研究广大农村社会状况的必要角度。有鉴于此,《中国法律评论》2018年第4期专论二“基层政权和组织研究”由陈柏峰老师主持,特邀刘磊、印子、欧阳静、田先红几位专家分别从不同角度讨论,以期推进相关问题的研究。

产权改革弱化小组权力

农民自我意识增长消解村庄公共性

农民上楼瓦解原有治理体系

行政控制压缩小组治理空间

精英更替导致治理主体缺位

成都平原的村民小组在乡村治理中扮演着重要的角色。它是一个相对独立的实体治理单位,小组内部具有较强的治理能力,这是成都平原乡村治理体系保持较为健全的格局并能够有效运转的重要原因。

近年来,伴随国家政策改革和乡村社会转型,村民小组的治理传统日渐瓦解,其治理功能渐渐弱化。为建构自治、法治、德治"三治合一”的乡村治理体系,国家有必要重新重视和发掘村民小组的治理传统和治理功能。

目次

一、村民小组:村民认同与交往的基本单位

二、村民小组的治理传统

三、村民小组治理的变迁

四、总结与讨论

本文原题为《村民小组治理:传统与变迁--基于成都平原W村的案例研究》,首发于《中国法律评论》2018年第4期专论二栏目(第82-88页),原文8000余字,限于篇幅,略去脚注。欲览全文,请点此购刊,参阅原文。

村民小组(人民公社时期的“生产队”)是当代中国农村基层治理的一个基本单位。早在人民公社时期,“三级所有,队为基础”的制度安排充分彰显出生产队在农村治理中的基础性地位。人民公社解体后,村一组体制基本承袭了之前的大队一生产队体制。

村民小组仍然是一个基础性的治理单位。

尽管1998年《村民委员会组织法》规定村委会是行政村的法人代表,但村民小组依然具有较大的自主权。取消农业税后,全国许多地方都推行了合村并组的改革措施。在不少地方还取消了村民小组长,改由村干部包组。村民小组的权力被进一步削弱,甚至名存实亡。然而,在四川省,村组体制至今保留完好。村民小组仍然是一个完整的实体化治理单位。

2017年10月,习近平总书记在中国共产党第十九次全国代表大会上指出:“加强社区治理体系建设,推动社会治理重心向基层下移。”2018年中央一号文件也强调:“推动乡村治理重心下移,尽可能把资源、服务、管理下放到基层。继续开展以村民小组或自然村为基本单元的村民自治试点工作。”

国家已经注意到并高度重视村民小组治理对于建构国家乡村治理体系的重要意义。“治大国若烹小鲜”,大国要治理好农村,必须有一个健全且稳固的治理体系。因此,国家于近年来屡屡强调要夯实基层基础。

学界已有关于乡村基层治理的学术成果大多将研究单位定位于村、乡镇或者县级,而对村民小组的研究相对较少。有些研究涉及村民小组,但多为零星的政策性讨论,而缺乏系统的学理性探讨。

本文以笔者在成都平原W村的调研经验材料为基础,分析村民小组的治理传统、治理功能及其变迁的逻辑。

村民小组:

村民认同与交往的基本单位

村民小组是一个行政建制单位,但村民小组跟自然村高度重合的现象非常普遍。特别在南方宗族性村庄,一个村民小组(甚至一个行政村)的村民往往同属一个房支或者家族。在成都平原农村,虽然同姓聚居的程度无法跟宗族性地区农村相比,但也有不少村民小组内部的村民是以一个姓氏为主。

例如,在W村,第2村民小组以何姓为主,第4村民小组以黄姓为主,第20村民小组以袁姓为主。由于村民小组与自然村高度重合,小组内部村民的认同与交往行为就不仅是行政力量建构使然,而带有很强的血缘、地缘传统色彩。行政力量进一步强化了这种血缘、地缘认同。

在W村,村民小组构成了一个基本的人情往来单位。按照当地风俗,在村民小组内部,如果某一户村民家里举办酒席,那么其他村民一般需要去赶人情(两家之间有交恶的情况除外)。目前一般关系的人情标准是200元。同时,小组内的村民还需要去给主家义务帮忙。主家会给前来帮工的邻居赠送一点小礼物(如毛巾、菜肴等)作为感谢。

在每个村民小组,都有负责给主家操办酒席安排事务的“支客司”。“支客司”一般由那些具有一定威望、懂得礼俗规则且跟组内村民关系较好的人担任。“支客司”没有年龄限制,只要跟组内村民关系较好、精通宴席礼仪规则都可以担任。有些村民在30岁左右就已经担任“支客司”。

此外,当地“支客司”的更新换代频率较高。“支客司”一般到了五六十岁就逐渐退出这一行当,村民也逐渐不再请这些年纪大的人担任“支客司”。主要缘由在于年纪大的人不太了解宴席的一些新规则、新菜品等,而年轻人比较能接受新事物。

这跟其他某些地方主要由年龄较大的村民来充当这一角色不同。在许多地区,农村的“支客司”往往都是年龄大、辈分高、有威望的人担任。在这些地方,社会等级秩序更为严格,传统也比较深厚,农民对族长等的权威认同相对更高,而成都平原的农民相对比较务实、理性。

跟宗族性地区农村相比,成都平原农村的血缘认同相对较弱。虽然不少村民小组内的村民都以一个或两个姓氏为主,相同姓氏的村民聚居较为集中,但当地没有宗族祠堂。村民们对祖先的记忆普遍较为模糊。同姓村民也极少举办统一的祖先祭祀活动。村民小组更大程度上是一个地缘共同体。村民之间的人情往来、互帮互助更多的是出于功能性的需求,而非血缘家族认同。

村民小组的治理传统

在全国许多地方都弱化村民小组长的权力甚至撤销了村民小组长的情况下,成都平原农村仍然保留了村民小组长一职。这从一个侧面反衬出村民小组在当地农村基层治理中的重要地位。

近年来,当地政府还提高了村民小组长的工资水平。目前组长的月工资为500元。

1.村民小组作为一个相对独立的治理单位

成都平原的村民小组具有较强的独立性。与其他许多地区农村的村民小组一样,村庄公共品供给大多以村民小组为单位。在土地确权之前,小组还享有土地调整权。有的村民小组拥有集体的土地或者山林。村民小组还可以将一些无主的土地收归集体重新发包。

所不同的是,成都平原农村的村民小组拥有自己的公章。村民小组享有跟土地承包者签订承包合同的权力。按照《村民委员会组织法》规定,村委会是行政村的法人代表。村委会可以代表村集体行使对外交往权力。而成都平原农村的村民小组拥有自己的公章,它表明村民小组是一个相对独立于行政村的经济体。这进一步彰显出村民小组的重要地位。

形象地说,村民小组与行政村的关系类似于政治学中的“邦联制”。行政村类似于“邦联制”中的国家,由一些具有相对独立经济和治理权限的“邦国”一村民小组所组成。在不违背国家法律和政策的前提下,村民小组享有很大的自主权。

2.相对松散的村组关系

成都平原农村的村组关系的特色在于:二者的关系比较松散,且村民小组具有较强的与行政村谈判的能力。

在全国其他许多地区农村,村组关系呈现出很强的依附性。村民小组的独立性较弱,基本上缺乏与行政村进行谈判的能力。

例如,在收取农业税费时期,行政村可以将村民小组的部分土地收归村集体重新发包,所得收入归村集体所有。在征地时,如果征用某村民小组的土地,那么征地补偿费不是由村民小组进行分配,而是由行政村统筹。具体方式为:在全村范围内重新调整土地,征地补偿费在全村进行分配,而且行政村也需要提取一定比例的费用。

而在成都平原农村,村组关系呈现出相对松散的状态。这主要由于村民小组是一个实体的治理单位,具有相当大的自主权。在这一前提条件下,村民小组并不完全从属于行政村。当村民小组与行政村发生利益冲突或者行政村侵占了村民小组的利益时,村民小组可以进行讨价还价或者奋起反抗。

例如,在1999年,W村村委会将第19、20村民小组的部分土地收归村集体,再重新发包给大邑县蚕桑公司种植桑树。村委会支付给村民小组的租金为每亩每年27元,但村委会发包给蚕桑公司的租金为每亩每年120元。这两个村民小组的村民闻听这一消息后,便不愿意将土地交给村里发包。最终,他们强行将土地从村里收回。

可见,村民小组具有较强的与村委会谈判的能力。村委会无法肆意侵占村民小组的权益。村民小组与行政村更多的属于合作关系。双方形成合作共治的治理架构。当然,由于村民小组具有较大的自主权,这势必会挤压村委会的生存和获益空间。因此,村民小组与村委会之间难免会产生各种利益摩擦甚至冲突。

3.村民小组的治理能力

村民小组内部,村民具有较强的一致行动能力。这种能力集中体现为村民小组内生供给公共品的能力。在成都市实行村级公共服务和社会管理改革之前,村民小组的许多公共品都依靠村民自己筹资筹劳供给。

例如,2008年,第20村民小组修水泥路,每人集资100元,人均出工4.5个。没出工的就按50元/个工的标准出资。修路时,有一部分村民不愿意筹资筹劳,这部分村民包括住在山上的以及距离道路较远的。小组长出面做工作,他要求那些不愿筹资筹劳的村民写下保证书,承诺今后不再经过这条路进出。写了保证书的就可以不筹资筹劳。

我说:大家都是邻居,都必须经过这条主路,比如父母死、修房、买肥料用车运输都要走主路。如果你不出钱,你给我写保证书,写明:父母死、运肥料不走这个路上过。如果你写了条子,我就不收你的钱。没人敢写这个条子,最后把钱收起来了。

最终,除了一户村民之外,其余所有村民都筹资筹劳。这一户村民之所以没有筹资筹劳,是因为当时他们在外打工,承诺由小组长先行垫付,回乡后再还钱给小组长。

但是,在修路的过程中,由于这一户人家的一片竹林的根部渗透到了路面,必须砍除。砍除根部之后,导致他家的竹林枯死了一部分。这户人家将责任归咎于小组长,所以他回乡之后一直没有还钱给小组长。小组长讨要了几次,最终无果,两家至今断绝来往。

在公共品供给过程中,村民小组长通过调动大部分村民的力量来应对少数“钉子户”、“搭便车”者。除了公共品供给外,村民小组的另一重要事务就是完成土地产权改革任务。这涉及土地确权和土地调整。在土地产权改革过程中,村民小组选举出几位办事公道、较有威望的村民代表,组成议事会。然后,小组内部三番五次召集村民开会讨论改革方案。通过协商将每家每户的意见都充分表达出来,最后达成共识。

在此过程中,村民小组长充分发挥国家“政策”的攻心作用。通过政策来说服村民。

按政策来,户口所在地,人人都有共同享受的权利,翻来覆去地讲,他户口在这里,他要吃饭,整整开半个月会。早饭吃了开会,中午吃了又开会……20队有不愿意拿出土地的人,意见相当大,我们按政策来,用政策的办法来说服他。不用政策说服不了。

可见,在村民小组进行产权改革时,以小组长为核心的小组议事会发挥了重要作用。通过小组长以及其他具有公信力的议事会成员,给村民们做工作,弥合分歧,凝聚共识,使小组的产权改革工作顺利完成。

村民小组的治理能力跟小组长有着莫大的关系。在W村,村民小组长主要来源于在村的农民、村医等。这些人在村民小组内部跟村民交往密切,有一定的威望。而且,有很多村民小组长都是本小组的“支客司”。

如前文所述,“支客司”往往都是一些与其他村民关系较好、有一定文化程度和较高威信的村民。借助于“支客司”这一角色,他们更容易被村民选举为村民小组长。同时,通过承担“支客司”这一角色,小组长可以与其他村民建立起较为稳定密切的联系。

在为村民提供义务服务的过程中,小组长也可以在村民中间积累起更为稳固的威信。小组长成为村民小组的“公”的承载者。他(她)是村民小组的“当家人”,必须为小组的公共利益而奔走。所以,村民小组的善治得益于一个具有权威的村民小组长的支撑。

村民小组治理的变迁

近十多年来,伴随市场经济渗透的加深和国家在农村推动的一系列改革措施,村民小组治理发生了巨大变化。变化的核心是村民权利的强化和小组集体权力的削弱。

这一变化导致村民小组的治理能力弱化。

1.产权改革弱化小组权力

改革开放以来,国家在农村土地制度上的总体趋向是强化农民的土地权利。特别是《物权法》的修订,使农民土地承包权具有物权的性质。近年来,国家还在全国推行土地确权工作,进一步稳定农民的土地权利。国家还提出土地所有权、承包权和经营权“三权分置”的改革措施。农民的土地权利得到越来越稳固的保障。

早在2008年成都被确定为国家统筹城乡综合配套改革试验区之后,成都市即开始着手农村土地产权制度改革。改革的核心内容即为“还权赋能”。通过给农民土地确权颁证,农民的土地权利被彻底固定。村民小组集体再无调整土地的可能。

与之同时,确权颁证强化了农民对土地财产权利的认知。农民的土地财产权利意识增强。农民越来越普遍意识到,土地是属于自己的财产,小组集体无权进行调整和变更。

如此,农民的土地权利得到保障和小组集体的权力被弱化是一个同步的过程。由于小组集体丧失了土地调整的权力,一旦小组进行基础设施建设需要占用村民土地时,除非集体对村民进行补偿,否则村民便有权利拒绝占地。

在W村调研时,我们了解到多起因为村民不愿被无偿占地而小组又无权调整土地导致基础设施建设陷入困境的案例。

例如,2017年,W村提交村民议事会讨论表决的“电厂后机耕道维修”项目,涉及第6、7、8、12共4个村民小组。该项目如果实施就必须占用村民土地。但是截至项目提交村民议事会讨论时,各小组也未能把占地问题协调解决好。

村“两委”对此也非常担忧。即使这个项目能够立项,但最后不能把占地问题解决,该项目也将无法实施。如果项目立项之后无法实施,村里将会被上级政府问责。因为村公项目制度规定,立项的项目必须尽快落实,提高资金使用效率,否则在考核时村里将被扣分。

问题在于,村公项目资金不能用于补偿占地农民的损失,村民小组又不再拥有调整土地的权力,而村民肯定不愿意自己的土地被无偿占用。

所以,在目前的制度条件下,村民占地问题变得无解。最终导致这类项目无法实施。为了避免项目立项而无法实施的情况出现,村里最终只能放弃这类项目。

2.农民自我意识增长消解村庄公共性

改革开放以来,市场经济、现代性的渗透,使农民的自我意识不断增长。人类学者阎云翔指出,当代中国社会正呈现出个体化趋势。村庄社会关联日益松散,人际关系越来越理性化,人们的日常行为不再以他人和集体为考虑的重心,而更多地遵从个体利益至上的逻辑。村民的集体意识日益淡漠。

同时,农村人口流动日益频繁。人们在市场经济大潮中追求自我实现。外出务工、经商等成为大部分年轻村民的选择。在此背景下,农民的生活面向越来越外化。许多农民都以脱离村庄为荣。

只要有能力、有条件,就进城买房。许多村民距离村庄公共事务越来越遥远。他们越来越少关心村庄公共事务。

3.农民上楼瓦解原有治理体系

近年来,地方政府大力推进农民上楼、集中居住,导致原有的社会关系和治理体系被瓦解。

一方面,原先世代延续的邻里关系被打破。村民搬进小区居住后,要么是居住在高楼里,要么被打乱居住在自建小区中。原先的熟人社区不复存在。长此以往,村民小组内部的人际关系将变得日益陌生。作为共同体的村民小组也将面临瓦解。如此,由熟人社会支撑的村民小组治理体系已经丧失其社会基础。

另一方面,一部分村民从原址搬迁后,村民小组内部的公共服务需求发生分化。仍然在原址居住的村民对于道路、水利等方面需求较为强烈,而搬迁到小区居住的村民则希望将公共服务重心放在小区管理和维护上面。此时,村民小组无力统筹村民的公共服务需求。小组内部也无法再就公共服务供给问题开展合作。

4.行政控制压缩小组治理空间

按照《村民委员会组织法》规定,乡村关系应为指导和被指导关系。村庄只是配合乡镇政府工作。但实际上,长期以来,乡镇对村庄的行政控制始终存在,尽管不同地区的乡村关系样态存在差异。

近十多年来,自上而下的行政控制不仅没有减弱,反而伴随资源下乡和相关制度改革被进一步强化。

例如,在一些地方的农村,村支部书记和村委会主任实行“一肩挑”,有利于乡镇政府通过党的系统来控制村主职干部。一些地方政府还为村主职干部进入政府任职提供了通道。这貌似提高了村干部的待遇,但实际上是强化了对村干部的控制。此外,全国各地普遍对村干部工作实行目标管理责任制,村“两委”每年都需要跟乡镇政府签订责任状。

伴随乡镇对行政村控制的强化,行政村对村民小组的控制也不断加强。在成都农村,目标管理责任制也被运用于村组治理之中。行政村每年都跟村民小组长签订了目标管理责任状。责任状详细规定了村民小组长每年必须完成的工作任务指标,涉及收取医保费、秸秆禁烧、计划生育、参加会议等多方面。

通过目标管理责任制等技术治理方式,政府对行政村和村民小组的行政控制得到强化。村组干部被进一步吸纳进入官僚体制中。政府一行政村一村民小组的精细化治理体系得以形成。村民小组的自主治理空间被进一步压缩。

当前,小组长主要承担完成行政村自上而下分派的各项行政工作任务。他们扮演的是上传下达的政策传声筒角色。尽管向农民传达国家政策、完成自上而下分派的公共服务任务(如收取保险费用等)确实非常重要,但是村民小组长缺乏独立自主开展治理工作的能力和空间,也未能真正对接农民的需求。小组长成为单向度的公共服务供给者,日渐丧失与基层群众的亲和性。

5.精英更替导致治理主体缺位

近年来,村民小组长发生大规模的更替,年轻、文化程度相对较高的村民小组长替换了原来年龄较大的村民小组长。村民小组长的年轻化、知识化趋向日益明显。

长期以来,村民小组长一般都由在村民小组中具有一定威望的中老年村民担任。尽管这些小组长的整体文化程度不高,但他们在小组中具有良好的人际关系,而且善于做群众工作,具备丰富的基层治理工作经验。质言之,传统的村民小组长具有良好的治理能力。

近年来,伴随互联网、信息化水平的提升,基层治理格局出现了新变化。典型表现是各种报表数量增加,新媒体使用更为频繁,会议记录更为规范等。这对村民小组长提出了新的要求。传统的村民小组长文化水平有限,对新事物的接受能力相对较低。无论是填写复杂的报表还是使用新媒体开展工作,对他们而言都很有挑战性。如果他们不能胜任这些工作,将无法完成上级交付的任务。

在此背景下,行政村更倾向于选择那些具有一定文化程度的年轻人担任村民小组长。尽管在村民自治的制度环境下,行政村一般不能完全指定村民小组长的人选,但行政村的这一意志可以通过在选举过程中提名候选人的方式来实现。而且,在选举现场,村干部也可以对选民讲解选举村民小组长的必要条件,并特别强调选举年轻人担任村民小组长的重要性,对村民进行适当引导。

因此,近年来大批相对较为年轻的村民登上了村民小组的治理舞台。还有越来越多的女性村民也开始跻身村民小组长队伍之中。

在W村2017年换届选举中,原先一些年龄较大、不能胜任填写报表等任务的村民小组长退出了村民小组治理舞台,新当选的村民小组长绝大部分都是50岁以下的村民。60岁以上的村民小组长只有两人,其中一人为以前的村老会计,另一人为村医。他们俩之所以继续留任,是因为他们具有相对较高的文化程度,仍然能够胜任填写报表、做会议记录等工作。

村民小组治理精英的更替有利于提升基层治理队伍的整体文化知识水平,适应信息时代的基层治理新趋势,完成上级交付的各项工作事务,但是它同时带来小组治理主体缺位的问题。年轻的村民小组长更容易理解各种报表要求,善于使用新媒体,但他们普遍缺乏群众工作经验。小组内部的矛盾纠纷等治理事务对于他们而言具有较高难度,尤其是他们缺乏对村民小组内部的整合统筹能力。

换言之,年轻的村民小组长一般具有较强的业务能力,但普遍缺乏治理能力,他们更多地充当上传下达的政策传声筒角色。这使得小组治理内容日益虚化,而真正的治理事务未能得到妥善完成。

总结与讨论

村民小组作为当代中国农村基层治理的基础性单位,在农村基层治理乃至整个国家治理体系中都发挥着重要作用。在不同的历史时期,村民小组承担着不同的功能。人民公社时期,我国农村基层治理体系实行“三级所有、队为基础”。其中的“队”即生产队,也就是农村改革之后的村民小组。

长期以来,国家对村民小组的建设高度重视。

直至取消农业税之前,许多地方的村民小组都设有小组长、会计等职。取消农业税后,不少地方实施了合村并组改革,并取消了村民小组长。村民小组的治理事务改由村干部兼管(如村干部包组)。尽管村民小组仍然是一个治理单位,但基本已经丧失了独立性。

成都平原农村仍然保留着相对完整的村组治理体系。然而,近年来的一系列制度改革也使村民小组的治理能力弱化。村民小组的独立运转空间被压缩。至为关键的是,村民小组的集体经济基础不再如之前那么稳固。小组所能支配的资源、财力较之前减少。

所有这一切,都昭示着村民小组作为一个治理单位面临着解体的风险。尤其是近年来各地农村正在推行激进的农民上楼运动。这一政策可能会重构原有的村庄社会关系,侵蚀着村民小组治理体系的基础。

综观当代中国农村基层治理变迁史可知,村民小组的治理能力,直接关乎村民自治能否得到有效实现,关乎国家治理的根基能否得到稳固。近年来国家推行的一系列制度改革,不仅改变了村民小组治理体系,而且对国家治理的基层基础影响巨大。村民小组命运的变迁,只是当代中国国家治理体系末梢演变的一个缩影。

为建构自治、法治、德治“三治合一”的乡村治理体系,国家有必要重新重视和发掘村民小组的治理传统和治理功能。

来源:微信公众号中国法律评论,https://mp.weixin.qq.com/s/5y7vXX-Dm7TMFMDoXfodeQ 发表时间:2018年9月14日

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