生产要素高度密集的特大城市治理是一个复杂的系统工程，涉及政府、市场、社会、居民等多重关系的再造，更涉及制度、政策、手段、方法等内容的深化改革。基层治理是特大城市社会有效治理的根基所在。当前，基层治理中体制机制面临的碎片化格局和现实，要求我们在特大城市社会治理中树立跨界治理思维，着重解决好其中的跨行政区边界治理问题。

跨界治理难题

城市治理面临跨界止步的无奈与尴尬。城管队伍是我国特大城市的一支特殊队伍，对改善城市市容市貌和维护社会秩序中发挥着独特的作用，但在现实中，在一些基层政区单元的边界地带，如相邻区、相邻街镇的交界地区，经常出现甲街道的城管队伍眼睁睁看着一路之隔的乙街道小商小贩违法乱纪行为而不能执法。久而久之，在边界地区城管和小商小贩、乱发小广告者之间猫捉老鼠的游戏成为常态，也使得一些跨边界地带成为城市治理的重灾区。

跨边界地区的生态治理成为老大难问题。水环境、空气的跨界污染是不同层次政区单元之间一个由来已久的跨界老大难问题，既有跨国、跨省之间的污染，也有跨城市、跨县域、跨街镇之间的上下游、左右岸污染现象。例如，近几年在京津冀、长三角地区出现的严重雾霾天气，以及发生在上海黄浦江的死猪漂浮事件，充分验证了这一问题的严重性和紧迫性。

线性基础设施的边界断头或质量巨大落差现象。这一现象在特大城市各级市县、区之间广泛存在着。市县之后都有一些“断头路”，使得在交界地区鸡犬相闻、行路无法畅通，难以实现应有的互联互通，给群众带来巨大不便。

边界地区城市景观的不协调。例如一些区与区也许都同属城市化地区，但由于两个政府对各自不同区块的功能定位存在差异，使得在其交界地区，尽管相隔一条路或一条河，但两边的城市景观存在显著差异，甚至存在巨大反差，经常看到一边是高楼大厦、另一边却是低矮平房，这种不协调的景观，从城市经济发展的角度看，是极其不正常的。

边界地区由于政策差异引发诸多社会矛盾与不稳定。这种情况主要发生在一些区县之间，因公共服务政策的差异，形成一路之隔两边相差很大的现实。这边饮水靠打井，那边自来水通到户；这边每月养老金70元，那边涨到了350元……这种政策差异容易引发社会矛盾和不稳定因素，需要高度重视并加以解决。

形成原因

长期以来形成的行政区各自治理的固有思维模式。行政区划是国家有效治理的权力手段，也是权力空间投影，各自管理好自己的领地，是古今中外的惯常做法，无可厚非。但关键是，在社会经济发展和治理行为中，当政者形成了一种有所偏重的区域治理思维，即在每个政区当中，政府驻地的中心地带，往往是投资、规划、建设、管理的重点地区，而远离政府驻地的边界或边缘地带，往往成为管理的薄弱点或应付地带，致使相邻政区的交界地区成为社会矛盾高发、集中的重灾区，形成所谓的“三不管”地区。

地方利益、政绩取向下跨界治理制度体系建设的严重滞后。任何事务的跨边界治理，实际上都是一种典型的多元博弈问题，而在地方利益最大化、各自政绩最大化、相邻行动者之间互不隶属或互不制约的情况下，在多个相邻政府或多个行动者集体之间跨边界治理制度体系的缺失，直接造成了跨边界治理的步履维艰，这实质上就是地方治理制度严重滞后于社会经济一体化和融合发展需求的表现。

治理对策

根据上述原因分析，唯有顺应地方经济社会的融合化、同城化发展趋势，树立跨界治理新思维，建立健全跨边界治理的制度体系，才是有效解决基层治理中诸多边界矛盾与问题的根本手段。为此，特大城市及其基层政府，应该在以下几个方面下功夫。

树立跨界协同治理的新理念。在面对边界治理中，地方政府或基层政府要站在更高的境界和利益出发，跳出一亩三分地的狭隘思维，树立城市或区域一盘棋的整体利益观，主动向前跨出一步，积极作为，对跨界问题进行合作治理，唯有如此，才会从根本上解决各自为政、利益地方化的困境。

实施相邻共同管辖权制度。特别是在城市治理领域，要在明确区、县城管执法部门负责查处本辖区内的违法行为的基础上，管辖区域相邻的区、县城管执法部门对行政辖区接壤地区流动性违法行为的查处，则可以“约定共同管辖”，一旦共同管辖区域内发生违法行为，则由首先发现的城管执法部门查处，管辖权发生争议的，由市城管执法部门指定管辖。这一做法可以为有效处置跨界问题提供法律依据。

建立健全跨界协调与联动机制。这是真正解决跨界矛盾与公共问题的核心与根本所在，重点需要建立健全跨边界治理的信息共享机制、执法联动机制、成本分担机制、利益共享机制、互助合作机制、政绩互评机制、社会参与机制等制度体系，变多个相邻政区之间的零和博弈为非零和共赢合作，实现地方利益和区域利益的最大化。

探索跨边界城市公共服务区和功能区。针对空气、水、文化保护、城市更新、人口管理、治安、教育、疫情防治等跨界领域，积极尝试覆盖多个政区单元或边界地带的功能区单元，如水质量控制区、空气污染控制区、文化保护区、城市更新区、发展机遇区、教育发展区等，实行跨边界、一体化的功能性管理，从根本上消除政区单元给城市功能、公共服务带来的阻隔现象。

来源：中国改革论坛网，2015-06-22，http://www.chinareform.org.cn/area/city/Practice/201506/t20150622_227995.htm