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特朗普该如何迫使中国实施其想要的改革

作者: Peter Harrell,新美国安全中心能源、经济与安全项目兼职高级研究员 发布日期:2018-08-05
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外交政策专家和美国盟友指责美国总统特朗普新实施的关税和投资限制,认为其可能拉开全球贸易战的序幕。但特朗普政府认为其目标不仅仅是保护美国产业免受外国竞争,还要用关税和投资限制作为战略筹码促使中国对美国企业开放市场。

特朗普政府对中国不对等贸易行为采取更为严厉的措施是有必要的。尽管目前中国开展了一些积极的宏观经济改革,但中国的总体趋势是增加政府在商业中的作用。过去,中国对在华经营的美国和欧盟合资企业施压,希望影响企业的决策。与此同时,中国为“中国制造2025”战略提供数十亿美元,用于补贴及其他优惠政策,以此帮助中国企业实现在全球十大产业领先的目标,这些产业包括信息技术、节能汽车、飞机制造等。中国还要求美国企业对华转让技术,这导致美国每年损失数十亿美元。

特朗普政府的新关税和投资限制确有可能促使中国与美国在贸易问题上展开谈判,中国和美国已经针对如何减少美国对华贸易逆差问题进行了初步的讨论。

如果特朗普意图迫使中国改变其经济行为,那么他必然不会在中国做出初次让步时就偃旗息鼓。相反,特朗普会提出一套明确的要求,建立多国联盟一起对中国继续施压。

在提出要求时,特朗普应该聚焦于有利于美国长期经济利益而非美国公司短期获利的领域。中国已经启动了开放金融服务市场的缓慢历程,如果这种开放能更快实现,可能会对美国银行业的收益有利。不过,由于美国银行进入中国后主要还是雇佣中国人来服务中国客户,在最初几年,利润还是会回流中国市场,因此打开中国金融服务市场对美国工人或美国经济整体而言没有什么影响。

特朗普还需注意降低美国对华贸易逆差的方式,不能让中国采取以邻为壑的政策伤害美国的盟友。有消息称中国正考虑把原来给韩国和中国台湾地区企业的半导体器件订单转向美国企业,以此来降低美国贸易逆差。尽管这能在短期内提振美国出口,但也将在美国与这两大重要的伙伴之间打入一个楔子,而且这样的结果并不能迫使中国实施长期结构性改革:一旦美国的压力弱化,中国可以轻而易举地向别国购买半导体器件。

特朗普应该将其市场开放谈判战略聚焦在两大领域。首先,特朗普应该敦促中国在“中国制造2025”优先产业领域降低对美国的贸易和投资壁垒,该计划是中国最具特色的经济发展倡议,也给美国带来了最大的长期经济挑战。特朗普应坚持,中国应该让美国企业也能参与“中国制造2025”优先产业的竞争,并且竞争条件应与美国给中国企业在美国的条件一样。

第二,特朗普应该迫使中国对美国产品和服务开放市场,以此来支持美国的就业。尽管全球贸易总体而言有利于美国经济,但过去十年的经验表明,贸易使得获益情况分化,有人获益也有人损失。重点发展有利于美国受损者的贸易条款不仅是公平之举,还能重建美国大众对贸易的支持。

若要使当前美国对中国的谈判筹码最大化,特朗普需要拉拢盟友共同对中国施压。拉拢盟友还能避免中国将美国的关税和投资限制描述成是美国对全球贸易规则的背离。

拉拢盟友要直截了当。德国、日本等高科技产业经济体在中国也和美国面临同样的问题,如强制技术转移、知识产权盗用、市场准入困难等,并且他们对这些问题越来越不满。德国驻华大使2018年早些时候称尽管德国欢迎中国投资,但这不能是一条单行道,德国开放而中国紧闭市场大门。201712月,美国说服欧盟和日本达成一个联合声明,批评大规模扭曲市场的补贴、强制技术转移以及当地股份要求,尽管声明未提中国之名,但这明显是针对中国的。

不过,特朗普的言论和一些战略失误使得形势复杂化。例如,特朗普最初决定对钢铁和铝产品加收关税的名单里也包括美国的盟友,这在盟友间引起轩然大波。特朗普的一些观点,例如“贸易战是个好东西,而且很容易打赢”,也不利于人们理解特朗普的贸易举措。

特朗普政府正试图纠正这些失误。特朗普政府近期决定暂时性豁免欧盟、韩国、加拿大、墨西哥、澳大利亚的钢铁和铝产品关税,这避免了一触即发的争论,也让美国得以拉拢欧盟共同对付中国。特朗普还应该给予日本类似的暂时性豁免,以此促进美国、日本和欧盟三边合作,共同对中国施压。

从长期来看,特朗普要克服对多边外交和多边机制的固有怀疑,制定相应的计划来重写全球贸易和投资规则,这种规则不仅要对中国适用,也要对全世界适用。尽管双边贸易和投资限制以及盟友的支持或许能迫使中国同意实施一些短期改革,但长期而言,美国及其盟友都将获益于明晰的、被广泛接受的规则。

尽管WTO有诸多不足,但WTO20世纪90年代促进了经济增长,在2008年全球经济危机后阻止了向全球贸易保护主义的倒退。全球贸易规则亟需更新,但全球贸易秩序的概念不应被抛弃。

特朗普是否真的能迫使中国实施重大改革,要下定论还为之过早。很大程度上,这将取决于特朗普团队的外交和谈判技巧,也取决于特朗普能否不疏离美国盟友。不过,有一种风险,美国扩张过快或者美国贸易伙伴反应过度,都有可能使本来旨在促使中国实现改革的战略引发一场贸易战。如果爆发贸易战,美国和贸易伙伴的情况都将恶化。如果特朗普能提出明确目标,并且说服盟友加入美国阵营,那么他的咄咄逼人就很有可能使中国接受对美国更有利的贸易协定,而这正是过去二十年美国一直无法做到的。

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