智库微信

订阅邮件

联系我们

联系我们

中国智库网
您当前位置:首页 > 观点与实践 > 经济 > 文章

马淑萍等:科研院所转制政策环境分析及完善建议—以中国科学院9个转制单位为例

作者: 马淑萍,国务院发展研究中心企业研究所办公室副主任、研究员;李春苗,国务院发展研究中心、研究员;林泽炎,国务院发展研究中心研究员 发布日期:2004-07-05
  • 字号

    • 最大
    • 较大
    • 默认
    • 较小
    • 最小
  • 背景

政策环境对科研院所转制有很大影响,是指导转制的重要依据。调研发现现有政策在社会保障方面还存在明显不足,而且政出多门、执行困难。建议尽快解决离退休职工社会化管理问题,修改基本养老金计发办法,统一安排转制前离退休人员养老金调整;可以执行地方优惠政策;加大对部属转制单位的财政支持。

中国科学院所属科研机构在科研开发、成果转化方面取得了很大成绩,但也存在一些问题:独立于企业运行的科研机构过多,与企业技术开发结合不紧密;条块分割导致机构和专业重复,力量分散;尚未建立起“开放、流动、竞争、协作”的机制,缺乏活力;投入强度低且分散,共性技术、关键技术创新少;等等。根据中央科研机构管理体制改革精神,中国科学院对下属13个院所进行了转制,在对其中9个转制单位实地调查中发现,政策环境对转制影响十分显著,并且关系到下一步改革进程。

一、现有政策环境分析

(一)转制的目的

积极稳妥的调整科研院所布局结构,优化科技资源配置,加快重点科研院所的发展,增强科技创新能力,是科研院所转制的根本目的。科研机构深化改革的目标主要是全面优化科技力量布局和科技资源配置,使其适应市场需求,更好的为经济建设和社会发展服务。科研院所加快转制可以推动科技与经济紧密结合,加速以企业为主体的技术创新体系建设;推动科研成果进入市场,增强科研院所活力,促进科技成果产业化。

(二)转制重要政策文件综述

1999年2月,国务院办公厅转发科技部等6部门《关于国家经贸委管理的10个国家局所属科研机构管理体制改革意见》(国办发[1999]18号),提出了科研机构管理体制改革的指导思想和改革方式,并规定相应优惠政策和实施组织意见。这是我国第一个关于科研院所转制的重要指导性文件,是政府有关部门制定专项政策的主要依据,对以后其他部门和省、市制定科研院所转制政策具有指导意义。4月,科技部等12部门提出可操作性实施意见(国科发政字[1999]143号),明确科研机构选择改革的方式主要为科技型企业,并提出国有资产处置及管理方法、5年过渡期离退休人员基本养老金问题的解决办法等具体实施方案和配套政策。之后,财政部、国家税务总局、财政部与科技部、劳动保障部等就国有资本核定、税收征收管理、财务和资产管理、养老保险等问题提出一系列具体办法。

2000年5月,国务院办公厅转发科技部等12部门深化科研机构管理体制改革实施意见(国办发[2000]38号),将改革对象范围扩大到其他部委和中国科学院,提出对不同类型、分属不同部门的科研机构实行分类改革。

2002年2月,劳动保障部等5部门针对转制前离退休人员待遇调整问题做了规定(劳社部发[2002]5号)。4月,国家税务总局针对国税发[1999]135号、国税发[2000]24号、国科发政字[2000]300号文件在执行过程中的问题,提出补充意见(国税发[2002]36号),针对转制成有限责任公司或股份有限公司的科研机构提出税务优惠办法。

2003年2月,国务院办公厅转发国家体改办等部门关于深化转制科研机构产权制度改革若干意见的通知(国办发[2003]9号),对科研机构在调整和完善产权结构、规范国有资产处置、建立产权激励和约束机制以及加强国有资产管理改革上提出了明确、具体、可操作的要求。7月,财政部等4部门下发通知(财教[2003]68号),针对“过渡期”退休人员的养老金问题,转制科研机构的医疗保险、住房补贴问题,以及属地化管理等问题,重申、强调了过去一些政策,但没有提出进一步的解决办法。

(三)主要政策内容概要

1、转制方式

国办发[1999]18号文件:

(1)自主选择改革方式,包括转变成企业、整体或部分进入企业、转为中介机构等。

(2)鼓励科研机构转制成科技型企业。

(3)经国家批准继续保留事业单位性质的少数科研机构,也要引入企业运行机制。

国科发政字[1999]143号文件:

有条件的可以依照《公司法》要求改制为有限责任公司或股份有限公司。

国办发[2000]38号文件:

(1)技术开发类科研机构实行企业化转制。

部委所属技术开发类科研机构,要转为企业或进入企业;基础性或共性技术服务、无法得到相应经济回报的科研机构继续按照事业单位管理。承担军事科研任务的科研机构,原则上也要向企业化转制。

(2)社会公益类科研机构分不同情况实行改革。

部委所属公益类研究和应用开发并存的科研机构,有面向市场能力的向企业化转制;以提供公益性服务为主的科研机构,有面向市场能力的也要向企业化转制;从事应用基础研究或提供公共服务、无法得到相应经济回报、确需国家支持的科研机构,仍作为事业单位,其中具有面向市场能力的部分,也要向企业化转制并与院科研机构分离。其他科研机构要向中介服务方向发展。

国办发[2003]9号文件:

(1)转制科研机构原则上都要改制成为多种经济成分参股的有限责任公司或股份有限公司。

鼓励社会法人资本、个人资本和外商资本等多种资本投资入股或受让股权;允许职工个人自愿投资入股;鼓励经营管理人员和科技人员持有较大比重的股份。

(2)对从事一般性竞争业务的转制科研机构,允许向社会整体转让产权。

2、财务和资产问题

财管字[1999]276号文件:

(1)转制为国有企业的,按原主管部门批复财务决算帐面值核定国有资本金。

(2)转制为有限责任公司或股份有限公司的,按对资产评估报告进行审查后的净资产核定国有资本金。

国办发[2003]9号文件:

(1)主要承担行业性技术开发、基础性研究以及鉴定、检测等工作的公益性资产可不折股,价值计入改制后公司国有独享的资本公积,由国有股东与改制后的企业签订委托管理协定。

(2)对转制前用于开办学校、幼儿园、医院等形式的非经营性资产,改制时可进行剥离,暂时无法剥离的,可按关于公益性资产的规定办理。

(3)公益性资产剥离后可从企业净资产中扣除;对欠缴的职工养老统筹、医疗费,所欠职工工资,以及解除劳动关系的经济补偿金、抚恤对象安置费等,实行一次性扣除。

(4)划拨土地使用权,经评估后,可以采取出让、租赁、作价出资(入股)或授权经营等方式处置。

3、离退休人员的养老保险问题

国科发政字[1999]143号文件:

(1)转制前离退休人员的离退休金原计发办法不变,由原单位负责管理。

(2)转制后在职人员实行企业职工养老保险制度。从1999年7月1日起,按当地人民政府规定的比例交纳基本养老费,建立个人帐户。1999年7月1日前的连续工龄视同缴费年限,不再补交。

(3)转制后退休人员,基本养老金计发办法按照企业职工基本养老保险制度的规定执行,低于原事业单位退休金部分,采用发补贴的办法解决,所需费用从基本养老保险统筹基金中支付,补贴标准按照国家有关规定执行,2004年7月1日后退休的,执行企业计发办法。有条件的企业,可建立补充养老保险。

(4)不得违反国家有关规定办理职工退休手续。

劳社部发[2000]2号文件:

(1)转制的科研机构从1999年7月1日起,单位和个人按当地政府规定比例,分别以1999年7月的工资总额和个人缴费工资为基数缴纳基本养老保险费。

(2)转制前已经离退休人员,原离退休待遇不变。对有事业费的单位,与原待遇标准的差额部分由原单位用事业费或自筹资金支付;没有事业费的单位,由社会保险经办机构按国家规定的事业单位离退休费标准支付养老金。离退休人员的基本养老金调整按企业的办法执行,所需费用从基本养老统筹基金中支付。

(3)转制前参加工作、转制后退休的人员,基本养老金计发办法按照企业的办法执行。在5年过渡期内,按照基本养老金计发办法计发的养老金,如低于原事业单位退休金计发的养老金,其差额部分采取加发补贴的办法解决,所需费用从基本养老保险金支付。有条件的单位可建立补充养老保险。

(4)转制后参加工作的人员,按照规定执行当地企业职工基本养老保险制度。

劳社部发[2002]5号文件:

(1)有正常事业费的转制单位,转制前离退休人员不再执行企业离退休人员基本养老金调整办法。从2001年开始,其离退休待遇调整纳入国家统一的事业单位离退休费调整范围,由财政部门按统一的补助标准和现有经费渠道安排所需资金,并由离退休人员原单位负责发放。

(2)没有正常事业费的转制单位,转制前离退休人员基本养老金调整按企业办法执行。

4、优惠政策

国办发[1999]18号文件:

(1)原有正常事业费继续拨付,主要用于转制前的离退休人员的社会保障问题。

(2)享受国家支持科技型企业的待遇。

(3)5年内免征企业所得税、技术转让收入的营业税、科研开发自用土地的城镇土地使用税。

(4)基本建设项目经费由主管部门商国家计委确定投资基数,给予适当支持。

(5)赋予外贸进出口权。

(6)参加国家科研课题和项目的申请、竟标,享有与其他科研机构同等的权利。

(7)已经批准的科研课题和项目继续按原计划实施。

国科发政字[1999]143号文件:

(1)国家确认的技术认证和质量监督检验中心、进出口商检中心,继续给予必要的经费支持。

(2)科研机构进入企业,实行独立经济核算的,享受与转制科技型企业同等免税政策。

国税发[2002]36号文件:

科研机构联合其他企业组建有限责任公司或股份有限公司,科研机构在转制企业中的股权比例达到50%的,按政策规定期限免征企业所得税。

二、存在的政策障碍

(一)社会保障

1、离退休人员没有实现社会化管理

政策规定转制后的企业负责离退休人员的养老金差额补贴发放和日常管理工作;由于离退休人员没有与企业脱离关系,企业还要承担他们的大病医疗、取暖、物业以及其他福利等费用,一些企业已经无力支付。转制单位离退休人员一般超过在职人员人数,企业管理层要花费很多时间和精力。离退休人员不能社会化管理,严重影响转制企业的发展。

2、基本养老金计发办法不合理

5年过渡期退休人员待遇差额补贴、逐年减少政策和过渡期后退休人员完全执行企业基本养老金计发办法,造成工作时间长的人退休待遇反而低的不公平现象。以南京市某1999年转制院所中1945年出生的人员为例,工人编制的女职工于50岁退休,即在1995年(转制前)退休,退休工资一般在每月1000元以上(他们离退休待遇调整纳入国家统一的事业单位离退休调整范围);同龄女科技人员和干部于55岁退休,即在2000年(转制后)退休,按规定其退休金按企业基本养老金计发,每月700元左右,另有待遇差补贴,今后调整按企业办法执行;同龄男科技人员和干部于60岁退休,即在2005年(转制后且已过5年过渡期)退休,每月只有700元左右,没有待遇差补贴,今后调整也按企业办法执行,退休待遇远不如女工。

这主要是我国现有社会保障体制不完善造成的。目前,我国大部分地区事业单位离退休人员仍然实行事业单位退休金制度,事业单位的退休金一般高于企业基本养老金;加入事业单位社会统筹养老金的单位,基本养老金一般也高于企业单位,这就造成了事业单位与企业单位退休待遇的差距。另外,转制科研院所与企业相比,其个人帐户建立的时间晚,由于积累低,也使转制科研院所退休人员的退休待遇低于企业。

3、转制前离退休人员基本养老金调整问题

政策规定转制前离退休人员基本养老金调整时,没有事业拨款的企业需要自筹资金解决。但是,科研院所转制后已成为自负盈亏的实体,不应该再背上退休人员的包袱。实行属地化管理的转制科研院所调整离退休所需经费,政策虽已明确应由地方财政部门负责安排,但地方财政部门没有执行国家有关规定。

二)政出多门,执行困难

1、中央、部门与地方政策不一致

各地方政府对所属科研院所转制分别出台了政策,这些政策与中央、部门不完全一致,一般比中央和部门政策优惠。政出多门,实行属地化管理的原中央或部门直属转制科研院所出现困惑,主要表现在:

(1)中央的有些政策地方不执行。比如辽宁某转制企业按劳社部发[2002]5号文件第三条规定,在2001年1月调整了在职职工工资,并将调整标准纳入基本养老保险、失业保险、医疗保险的缴费基数。但地方劳动局在验封工资时不予承认,使该企业2001年1月以后退休的人员不能从社保机构拿到在职时缴纳的这部分保险费。广东省因社保基金不足,至今没有接收11个部门所属134个科研机构中在广东的科研机构。

(2)不能执行地方优惠政策。科研院所转制地方政策比较优惠,如辽政办发[2000]66号文件《转发省科研机构改革协调小组关于省属技术开发型科研机构转变管理体制若干意见的通知》规定,“转制科研机构的原在编职工,转制后至2005年12月31日期间按规定退休的,执行转制前退休职工政策”;沈政发[2002]17号文件,将沈阳市科研院所完成退事转企时间统一到2002年12月31日,转企过渡期从2003年1月至2007年12月31日;江苏、四川、广东、辽宁等省市的科研院所转制政策规定,“转制前男满55周岁、女满50周岁且工作年限满20年,或工作年限满30年的职工,可经批准提前退休,原退休待遇标准不变。虽然企业社保已实行属地化管理,但科学院等中央直属企业不能执行地方政策,造成转制单位两种不同的退休待遇。

(3)同尽义务但不能同等享受待遇。例如,沈阳科学仪器研制中心有限公司与沈阳市地方科研院所一样从1993年起参加了沈阳市事业养老保险,但转制后地方的社保优惠政策享受不到。沈阳市4部门下发通知增加全市企业离休干部生活补贴每人每月120元,纳入养老统筹基金专户,但规定不含中直企业。按补贴属地化管理规定,企业为离休人员发放了生活补贴,但这笔费用社保公司不支付,企业不得不自己承担。

2、中国科学院内部政策不一致

中国科学院科发人教字[2001]432号文件的第一项第三条的第2点,“原事业编制职工满30年,可以自愿选择在到达法定退休年龄时退休”。科发人教字[2001]415号文件的第四项第一条的第3点“在转制为公司后,对连续工作满30年,或距法定退休年龄5年以内的原事业编制职工(截止至2002年12月31日),可允许在分院保留事业编制,在到达法定退休年龄时按照事业单位职工办理退休”。以上两个规定,转制院所不能享受。

三、政策建议

(一)社保问题

1、离退休人员尽早实现社会化管理

办法一:没有实现社会化管理之前,离退休人员的基本养老金调整费用的发放统一由社会保险机构负责;离退休人员的日常管理可以由原主管部门成立专门管理机构或委托负责老干部管理工作的部门,集中管理离退休人员,管理费用和管理人员由转制单位负责解决。

办法二:离退休人员的基本养老金调整费用的发放统一由社会保险机构负责;离退休人员的日常管理可以由所在地成立专门机构或委托社区管理,管理费用由国家、地方、企业三方按照一定比例共同承担。

2、修改基本养老金计发办法

转制科研院所在职职工不执行过渡期政策,对所有职工参照上海政策一律实行分段计算,即“转制前按事业单位计发标准+转制后按企业单位计发标准”。

3、由财政统一安排转制前离退休人员基本养老金调整

有事业拨款和没有事业拨款企业的离退休人员,基本养老金调整由中央或地方财政部门统一安排所需资金,交由社会保险机构发放。

(二)可以执行地方政策

对实行属地化管理的转制科研院所,在不违反中央政策大原则的条件下,可以执行地方的优惠政策。

(三)中央加大对部属科研机构转制的财政支持

可以带来以下好处:一是有利于理顺劳动关系;二是有利于后续科研院所的转制;三是减轻转制企业负担,有利于实现市场化运作;四是有利于员工对转制政策的认同。

“科研院所转制过程中的人力资源管理政策与制度”课题组

课题顾问:陈清泰、杨柏龄

课题负责人:林泽炎、孙殿义

执笔:马淑萍、李春苗、林泽炎