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陈长:国外空间规划研究及启示

作者: 陈长,贵州大学公共管理学院 发布日期:2018-10-11
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生态文明建设已成为社会主义现代化建设“五位一体”总体布局的重要组成部分,而绿色屏障建设正是生态文明建设道路上的第一个关口,把住这个关口的关键在于不仅要从战略层面,更要从地理空间层面进行科学、规范的依法规划及治理。从这个角度出发,世界各国在空间规划编制、城乡空间统筹处理和对生态空间及其用途的管理等方面的经验,对我们具有一定的启发意义。

空间规划体系特点不同

20世纪初,德国开始进行区域性空间规划,随后英国、法国、日本、荷兰、韩国等国家和地区也开始进行全国性的国土空间规划。这些国家的空间规划开始于不同时期,经历了多番演变,以日本为例,平均每10年一个周期,不同时期有不同的目标和侧重点,形成了不同的模式。

欧洲空间规划类型多样并重视规划体系重塑,其空间规划分为以德国、法国、奥地利为代表的综合型;以英国、爱尔兰为代表的土地利用型;以地中海沿岸国家为代表的城市化型等。欧盟委员会的有关文件对推动欧盟空间规划体系重塑发挥了重要作用。与欧洲不同,亚洲各国在空间规划方面更为注重宏观指导和地方控制相结合。而北美空间规划的主导是地方规划,具有市场经济体制特点,没有国家层面的空间规划,规划体系自由、多样,各州、省或地区的情况有所不同。

德国采用了与联邦、州、区域和地方四个行政层级相适应的四个规划层级,各层级之间联系紧密但职能区分清晰,且具有垂直连贯性;既能从区域的整体角度进行空间规划,又能根据专业规划、负责机构及公共利益等方面的要求进行调整和反馈,成为了一个有主有次、完整灵活的空间规划体系。德国联邦层面的规划比较宏观,底层的规划尤其是乡镇层级的规划比较具体。德国允许利益相关方参与区域规划制定的各个阶段。不仅重视加强联邦机构之间的沟通,也重视不同的利益集团之间的沟通,空间规划生效和实施的前提就是各利益相关方都参与规划编制。德国成立了联邦建设和空间规划办公室,注重空间规划引领,不断完善空间规划体系。

日本也根据行政区划进行了国家、区域、都道府县及市町村四级的国家综合空间规划,即全国综合开发规划、区域规划(包括三大都市圈建设规划、七大地区开发规划、特殊地区规划等)、都道府县综合发展规划、市町村综合发展规划。其层级关系为以全国和区域规划去指导都道府县、市町村规划,其综合规划体系中具有国土综合开发、国土利用、经济发展及城市规划并存的特点,各个层面的规划相互交叉、协调和作用,呈现网络型特征。日本是行政主导型的市场经济国家,空间规划不仅体系完备,与相关规划的关系也尤为密切,属于强干预型。

多种方式保护绿色空间

空间规划中对绿色屏障的构建主要体现在以下几个方面。

一是空间规划中各具特色的自然保护地体系。许多国家参照世界自然保护联盟的分级管理经验,结合本国国情建立了自然保护地系统。例如,德国将生态用地保护与土地规划相结合,按比例预留保护地。美国构建起包括国家公园、国家荒野保护地等六类保护地的分类体系,确立了“分级管理,适度开发”的原则。荷兰则主要采用围绕以“绿心”(Green Heart)为代表的巨型公共绿地来打造高质量人居环境的空间开发模式。借助“绿心”,荷兰的兰斯塔德地区实现了城市发展中空间规划和环境规划相互依存,成功地将区域形态与经济功能联系起来,其背后的关键点在于强调地域的自然生态性,保持浓郁的原生态特色,注重遵循生态规律,强调生态环境保护,关注水体、土壤、动植物多样性等生态学基本问题。

二是在空间规划中加强对自然生态空间的用途管制。自然空间包含水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等。自然空间用途管制的关键是对各种自然资源资产进行统一登记。美国、加拿大、澳大利亚、新西兰、智利等国都有专门的自然资源综合管理部门负责此项工作。一些国家还高度重视对自然资源管理和使用的审计工作,通过对企业的审计,督促企业节约使用自然资源和能源。美国国家环境保护局作为美国联邦一级的权力机构,可以直接对企业在使用自然资源资产过程中可能存在的弄虚作假行为进行审计;欧盟则制定了生态审计计划,在该计划上登记备案的生产企业必须进行自然资源审计,并向欧盟生态主管部门提交审计报告。

三是在空间规划中关注城乡空间统筹。城乡空间统筹规划是空间规划的重要构成部分,许多国家高度重视城乡空间统筹规划的功能分析,并依据乡村规划对乡村建设进行监督管理。20世纪50年代,一些国家意识到了乡村建设的重要性。然而,由于政治、经济、文化等方面的差异,以及基于不同思想、理论所提出的解决办法不同,空间规划中城乡空间统筹效果大不相同。美国地方政府从城乡空间统筹角度研究都市边缘地带的建设控制和整合问题。英国与法国注重城乡融合和保护乡村景观。英国经历了从起初的仅考虑空间层面的城乡融合,逐渐过渡到对乡村用地开发建设的有序规范管理,注重对乡村自然景观与特色建筑的保护,不断完善乡村基础设施以提高农村生活水平,保留农业生产用地,保护乡村生态环境。日本和韩国则着眼于改善乡村贫穷落后状态。日本在城乡空间统筹规划方面坚持法制化,为农业发展提供法律和政策保障,形成了相当完善的空间规划体系和法律保障体系。

对创新我国空间规划制度的启示

第一,通过“多规合一”,将现有的土地利用规划、城市规划、区域规划及其他各部门的规划整合纳入统一的空间战略或框架下,形成一个科学、完整的空间规划体系。同时,加强各级政府之间、政府部门之间、政府与市场主体之间的沟通和交流,使各级各类规划相互衔接,建立高效的规划协调机制。此外,还要加快推进各部门业务信息管理系统的互联互通和信息共享。

第二,尽快启动空间规划专门立法和推动生态保护红线有关立法。建议在整理现有法规的基础上,出台《空间规划法》,保证空间规划编制出台后具有的法律约束力,使其真正成为其他规划的依据。同时,对现行相关法律法规进行补充完善,并制定符合各地实际情况的空间规划地方性法规,构建一套完整的规划法律体系。

第三,完善公众参与空间治理体系建设的机制。由政府、专家学者、企业、环保组织、普通百姓等共同参与空间规划编制、决策、监督及实施;搭建全过程引导并鼓励利益相关方参与的多方协作架构和平台;加大公众参与、监督力度,通过社会公众参与来弥补政府监管力量的不足,让社会公众通过多种渠道对重点生态功能区、重点企业的行为进行监督。

第四,在城乡空间统筹方面,建立“空间全覆盖”和“城乡一体化”的规划思路。为了防止出现城市空间的低密度无序扩张,从中国国情出发,可以采取确立城市增长的边界、大力发展公共交通、编制农业保护规划等方法来实现城乡空间统筹。同时通过立法严格保护乡村耕地、环境、生态和田园景观,避免出现“千村一面”和农村面貌“城市化”现象。此外,引导村民主动进行乡村建设,促进农村经济发展也很重要。

来源:中国社会科学网,http://mgmt.cssn.cn/glx/glx_yc/201809/t20180917_4561944.shtml 发表时间:2018年10月11日