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卞永祖、孙洁雄:从西方金融监管理论的演进看中国金融治理的选择

作者: 卞永祖,中国人民大学重阳金融研究院研究员;孙洁雄,中国人民大学重阳金融研究院实习研究员 发布日期:2018-07-11
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随着世纪初监管的松懈以及金融创新的再度高歌猛进,美国次贷危机爆发并引发了全球金融危机,监管理论界也重新审视了以往监管理论在金融风险认识、风险测度、监管模式和监管政策等方面的不足。后危机时代的监管理论开始认识到仅仅个体机构的稳健不足以有效控制总体的金融风险、系统性风险测度相较于微观领域同样重要、多元的综合化监管模式的必要性以及监管上宏观审慎的重要性。相关理论开始在金融风险的认识、风险测度、监管模式和监管政策等四个方面,有着较大进展。

一、西方金融监管理论的演进

西方金融监管理论经历了一个不断演进的历史过程。传统西方监管理论通常围绕为什么要实施监管、如何监管才能达到最优效果这些问题展开。上世纪80年代初,金融理论基本形成了三类监管理论:公共利益监管理论、监管经济理论以及监管辩证理论。源于新古典经济学的公共利益监管理论认为,政府的监管主要是针对低效率的市场行为及过程,监管可以增进社会福利并实现资源配置的帕累托效率。公共利益监管理论也不断遭受各种监管理论的批评和质疑,例如监管经济论、寻租理论、监管失灵论、俘获论等多种监管理论产生并发展,形成了以利益集团理论为研究核心的监管理论体系。这一系列监管理论中,以乔治·斯蒂格勒为代表的监管理论认为政府监管并没有建立在公共利益基础之上,他运用供求规律阐释了金融监管的效率问题,形成了管制供求理论。此后,诸多学者通过研究金融监管与金融创新的关系,总结出了金融监管的动态发展进程。爱德华·凯恩从动态的角度解释了金融监管问题,他认为监管者与被监管者之间存在此消彼长、动态变化的辩证关系,金融监管与金融创新(逃避金融监管)之间、金融监管改革(加强金融管制)与金融创新之间,呈现一个动态博弈过程。

20世纪80年代以后,金融的全球化、自由化及其创新浪潮,金融监管体系越来越不能适应金融业发展的需要,与此同时,金融监管理论也更注重金融治理的实践性,形成了功能监管理论、激励监管理论、资本监管理论以及市场纪律监管理论等。这一时期的监管理论追求可操作性,也避免强调“国家”与“市场”孰优孰劣的问题,追求政府与市场合作下金融监管的协调发展。例如,理论界的研究重点转向银行资本监管的有效性及资本监管改进等方面,普遍认识到了加强市场纪律对提高监管效率的重要作用,对如何运用市场约束改造传统监管体系进行了广泛而深入的研究。

随着世纪初监管的松懈以及金融创新的再度高歌猛进,美国次贷危机爆发并引发了全球金融危机,监管理论界也重新审视了以往监管理论在金融风险认识、风险测度、监管模式和监管政策等方面的不足。后危机时代的监管理论开始认识到仅仅个体机构的稳健不足以有效控制总体的金融风险、系统性风险测度相较于微观领域同样重要、多元的综合化监管模式的必要性以及监管上宏观审慎的重要性。相关理论开始在金融风险的认识、风险测度、监管模式和监管政策等四个方面,有着较大进展。

综合西方监管理论的发展与演进,西方金融监管理论往往滞后于现实实践。西方金融监管理论无法解决西方金融危机的发展,对金融监管行为和金融监管体系的认识和把控,还有待进一步完善。

二、后危机时代西方金融监管的治理路径

2008年全球金融危机爆发以来,世界各国的金融治理发生了重大转向。世界各国都重新审视了各自的金融监管体系,加强了金融监管;除本国国内的监管体系以外,以美国为首的西方国家,还试图重新建构完善国际金融监管体系。

美国的次贷危机起因于过度的金融创新和自由化。过度膨胀的金融证券化催生了例如抵押贷款支持债券(MBS)、债务担保债券(CDO)以及信用违约互换(CDS)等金融衍生产品无节制的创新和泛滥,带来了金融市场的无序与混乱;金融监管缺失则进一步放大了金融证券化的泛滥及其带来的风险。高效的金融创新与低效的金融监管相互作用,使美国金融系统积累起巨大风险,最终引发了危机。危机后,美国政府立刻出台了构建金融监管结构的蓝图以及金融改革白皮书,最终在2010年正式通过了《多得·弗兰克法案》及其众多配套性规定,成立了一些列监管机构和组织,几乎强化了所有美国金融监管机构的职责。

欧盟在金融危机后,加速了对金融监管体制、泛欧金融监管体系以及欧洲金融市场的整合。2010年9月,欧洲议会通过了新的金融监管法案。从2011年1月起,欧洲系统性风险委员会、欧洲银行业监管局、欧洲证券和市场监管局及欧洲保险和养老金监管局四家欧盟监管机构宣告成立,从宏观和微观层面强化了对金融体系的监管。随着金融危机后欧债危机的持续发酵,欧盟就设立欧洲单一监管机制达成一致意见,欧洲央行成为最高级的金融监管机构,统管各成员国分立监管的体系,负责发放金融机构牌照,并确保银行的资本、杠杆比率和流动性符合要求。

次贷危机尽管对日本经济增长冲击较大,但对日本金融体系的冲击较小。由于日本自亚洲金融危机以来一直专注于处理银行不良资产工作,银行经营主要强调稳健而非盈利,因此与欧美相比,银行系统的直接损失较小。此外,日本的保险公司也较少涉及证券化资产,整个保险业经营较为稳健。次贷危机发生后,日本也加快了金融监管改革的步伐,日本议会、政府以及金融厅通过以“增强日本金融市场竞争力”和“改进金融监管”为主要内容的金融改革,促进日本的金融市场更为开放、透明、公平、高效。

在国际金融监管机制层面,以美国为主导的西方国家出台了经过修订的第三版巴塞尔协议,世界各国均表示支持《巴塞尔协议III》(Basel Accord III)并各自制定了实施的时间表,国际银行业监管进入“巴塞尔Ⅲ时代”。另一方面,美国从2011年开始在全球大力推广由其率先提出的强化宏观审慎监管的新方案,即金融市场“法人实体识别码”(LEI)系统,在G20各国的推动下,LEI系统为包括中国在内的世界各国不同程度的支持,获得了“标准化”的地位,国际监管体系由此大步向前。

总结来看,世界各主要国家都在美国次贷危机爆发后意识到金融体系中的巨大风险,都进行了大刀阔斧的改革,强化监管监控,以防范金融风险。

三、新时代中国金融治理面临的特殊背景

中国尽管快速摆脱了2008年金融危机的影响,但长期以来,中国一直依赖粗放式的经济发展模式,金融监管长期缺位错位,近几年人民币国际化的推进过程中,也累积了各类金融风险,国内金融治理面临复杂形势。

长期持续的巨额货币信用巨额投放,尤其是中央和地方大规模的固定资产投资计划,在一定时间内释放了大量流动性,致使货币基数巨额增加;伴随着货币信用以及金融业资产负债表的持续巨额扩张,中国的债务率水平快速上升;地方政府在经济增速导向的驱动下,以各类“名股实债”和购买服务等方式加杠杆,债务率高企;企业部门杠杆率较高,部分国有企业债务风险突出,“僵尸企业”市场出清迟缓。这是风险累积的主要条件。

其次,金融系统乱象不断,资本市场监管缺位。2015年股市异常波动以及某些城市出现房地产价格泡沫化,都与场外配资、债券结构化嵌套和房地产信贷过快发展的严重加杠杆行为有关。金融监管机构监管混乱,一些金融机构和企业利用监管空白或缺陷“打擦边球”大行套利行为,股票市场内幕交易严重,“内鬼”与“大鳄”合谋操纵股市。保险资金规模庞大异常凶猛,“野蛮人入侵”大肆举牌上市公司,某些保险公司通过违规保险产品非募集资金甚至涉嫌集资诈骗。互联网金融企业发展迅猛,某些互联网企业以普惠金融等为名行“庞氏骗局”,互联网基金违规销售乱象严重。众多监管高层反被监管对象俘获,猫鼠成一家,“无照驾驶”盛行。资本市场的混乱与金融监管的缺位,加剧了潜在的金融风险。

最后,随着人民币国际化的大力推进,国内的金融体制、金融市场日趋复杂,政府宏观调控的难度加大、成本上升;此外,各类企业非理性的对外投资、海外并购加剧了“资本外逃”,外汇大幅缩水,资本脱实向虚,资本外流的压力对金融体系稳定性造成巨大压力。

面对影子银行、地方政府、隐性债务等突出问题,国内宏观杠杆率大幅上升,金融结构的不合理加剧,金融监管的长期缺实,中国金融治理面临新形势。

四、新时代中国金融治理的认识与选择

中国在新时代的金融治理实践中,重新认识了金融在建设社会主义现代化经济体系中的重要地位和作用,明确了中国发展金融的核心目的与功能,提出了防控金融风险的要求和路径。以此为基础,在今年三月进行了金融监管机构的改革,出台了《关于设立上海金融法院的方案》、《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》、《关于加强非金融企业投资金融机构监管的指导意见》三大金融监管文件。

习近平总书记在中共十九大报告中首次提出“现代化经济体系”,他指出:“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段,正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期,建设现代化经济体系是跨越关口的迫切要求和我国发展的战略目标。”在现代化经济体系这个高度发达的市场体系建设过程中,金融的地位和作用更加凸显,“金融是现代经济的血液,血脉通,增长才有力”。

发展金融的核心目的与功能是服务实体经济。金融是实体经济的血脉,为实体经济服务是金融的天职,是金融的宗旨,针对近两年中国经济“脱实向虚”现象,中国重新强调把经济发展着力点放在实体经济上,把现代金融从服务业中突显出来,纳入产业体系的一部分,强调金融要服务实体经济的本原。实体经济是根基,现代金融是血液,只有促进金融与实体经济的有效结合,才能推动我国经济的持续健康发展。如何让金融回归本源,提升金融服务实体经济的能力?习近平在2017年全国金融工作会议上提出了四个方面的具体政策措施。第一,要贯彻新发展理念,树立质量优先、效率至上的理念,更加注重供给侧的存量重组、增量优化、动能转换。要创新金融调控思路和方式,继续实施稳健的货币政策,保持货币信贷适度增长和流动性基本稳定,不断改善对实体经济的金融服务。第二,要把发展直接融资放在重要位置,形成融资功能完备、基础制度扎实、市场监管有效、投资者合法权益得到有效保护的多层次资本市场体系。要增强资本市场服务实体经济功能,积极有序发展股权融资,提高直接融资比重。第三,要改善间接融资结构,推动国有大银行战略转型,发展中小银行和民营金融机构。要促进保险业发挥长期稳健风险管理和保障的功能。第四,要建设普惠金融体系,加强对小微企业、“三农”和偏远地区的金融服务,推进金融精准扶贫,鼓励发展绿色金融。要加强对创新驱动发展、新旧动能转换、促进“双创”支撑就业等的金融支持,做好对国家重大发展战略、重大改革举措、重大工程建设的金融服务。

防范系统性金融风险是金融工作永恒的主题。随着近几年来我国经济进入新常态,金融风险突出,针对影子银行、地方政府、隐性债务等突出问题,宏观杠杆率有待有效控制,金融结构适应性有待提高,防范系统性金融风险的意义更加凸显。防范系统性金融风险,需要加强政府宏观调控和金融监管,要加强金融监管协调、补齐监管短板。加强金融基础设施的统筹监管和互联互通,推进金融业综合统计和监管信息共享;要健全“一委一行两会”的金融管理体系,加强货币政策和宏观审慎政策,以完善金融宏观调控能力的组织体系和政策体系。

2018年3月28日中央全面深化改革委员会第一次会议审议通过了《关于设立上海金融法院的方案》、《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》、《关于加强非金融企业投资金融机构监管的指导意见》三大金融监管文件,上述监管文件分别针对此前存在的金融司法审判、资管行业以及民营金控等监管短板,进一步提出了加强监管的措施。设立上海金融法院推进金融审判体制改革,有利于提高金融审判水平,建立公正、高效、权威的金融审判体系;推行资管新规有利于推动资管业务向规范、合理的方向发展,促进资管行业的健康成长;加强规范非金融企业投资行为,有利于促进金融与实业的可持续发展,减少不正当的关联交易与利益输送问题。

新时代中国金融体系,是建设现代化经济体系的核心,金融本质上是服务实体经济的,在此基础上,加强金融监管、完善金融机制体制,有利于中国金融的健康发展,进一步在现代经济体系中发挥作用。

来源:人大重阳网,http://rdcy-sf.ruc.edu.cn/displaynews.php?id=47582 发表时间:2018年7月11日