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章文光:精准扶贫面临哪些执行困境

作者: 章文光,北京师范大学政府管理学院院长、教授 发布日期:2019-05-15
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2013年11月,习近平总书记在湖南湘西考察时首次提出了“精准扶贫”的重要论述。精准扶贫政策旨在通过建档立卡、精准识别、精准施策、精准帮扶、精准退出,实现2020年全面脱贫的总体目标。据统计,截至2018年末,我国农村贫困人口从2012年末的9899万人减少至1660万人。然而,在取得巨大成就的同时,我国精准扶贫政策执行也面临一些困境,亟需解决。

精准扶贫政策执行中容易出现“一刀切”现象以及“扭曲”问题

一方面,精准扶贫政策执行中容易出现“一刀切”现象。我国精准扶贫政策的基本目标是实现贫困户的“一达标、两不愁、三保障”,这一目标从农民的基本生活需要、基本生活保障两个层面对扶贫工作制定了标准、提出了要求,能够与乡村振兴战略相结合,提高扶贫工作效率。但当前我国各贫困地区的资源禀赋以及经济发展状况不同,同一目标的实现难度存在差异。比如,财政专项扶贫资金使用的限制较多,主要用于产业扶贫、就业扶贫等。但实际上,对于东部和中部一些产业发展基础较好的地区,很多贫困村需要的是基础设施建设,上述规定明显不符合实际需要,因而容易造成“有钱没地用,有事没钱干”的错位。再比如,在东部和中部经济发展水平较高的地区,大部分脱贫户已经实现了稳定脱贫,但是由于没有稳定脱贫的具体标准,当地只能持续不断地给予政策和资金支持,既加剧了非贫困户的不平衡感,也给当地扶贫工作带来了一定的困扰。

另一方面,精准扶贫政策执行中容易出现“扭曲”问题。在贫困户识别方面,我国从2014年开始实施建档立卡制度,但由于部分地区对中央决策的定位不清、把握不准,对“大水漫灌”式扶贫转换为“精准滴灌”式扶贫的认识不足,造成建档立卡工作不精细,存在错评、漏评等问题,导致许多扶贫措施没有真正落实到贫困户身上。在脱贫标准方面,党中央立足全局,制定最低脱贫标准线,并规定各省可根据实际情况制定高于国家标准的地方扶贫标准,在制度允许的范围内充分赋予地方自主权。然而,在实践中,个别地区制定的脱贫标准和考核指标明显高于“一达标、两不愁、三保障”的要求,使得贫困户与非贫困户的差距拉大,形成了“悬崖效应”。因此,在脱贫措施方面,仍需进一步优化完善。以生态扶贫为例,我国提出了具体目标与实施路径,包括设立生态公益岗位、实施生态保护补偿政策等,但在具体的实施过程中,一些地区仍然存在生态公益岗位职责不明确、对生态补偿政策外部性理解不充分等问题,影响了生态扶贫的效果。

精准扶贫政策执行中容易出现“府际关系”问题,存在“信贷坏账”风险

精准扶贫政策执行中容易出现“府际关系”问题。精准扶贫政策的实施涉及不同政府部门的工作协调,比如,危房改造、危房认定由住建部门负责,改造补贴由扶贫部门负责;易地扶贫搬迁,由扶贫部门负责搬迁户的认定,发改委负责房屋选址建设以及后续生活服务和产业发展配套等。这一方面要求各政府部门分工明确、各司其职,另一方面也要求有相应的协调与共享机制,不能“各管一块”。但当前部分地区的易地扶贫搬迁工作仍存在“一搬了之”现象,前期规划的医院、学校、超市等配套设施建设不健全、不到位,难以保证稳定脱贫。

精准扶贫政策执行中容易出现“信贷坏账”风险。金融扶贫是精准扶贫的热点。作为金融扶贫的主要抓手,建档立卡贫困户小额信贷得到了社会各界的广泛关注。小额信贷的初衷是通过为建档立卡贫困户提供有效的资金来源,使贫困地区和贫困户获得更多的发展机遇,从而实现脱贫致富。但在实践中,一方面,由于缺少相应的产业基础或技术条件,部分贫困户无法获得贷款;另一方面,由于缺乏自身发展的内生动力,部分贫困户不愿申请贷款,导致小额信贷的初衷难以实现。比如,某些地区为了实现地方经济发展,鼓励增加贫困地区、贫困户信贷投入的总量,但却忽视了小额信贷必须对贫困户进行评级授信这一关键环节,增加了坏账风险。

精准扶贫政策出现执行困境的原因:执行主体的有限理性、执行对象的多样性和复杂性、执行环节的监管低效、执行保障的配套缺乏

当前我国很多公共政策的制定都遵循“试点—筛选—扩散”的过程,这一方面能够将宏观政策目标基于各地差异分别具体化,避免“一刀切”现象出现;另一方面能够通过试点纠错形成行之有效的解决方案,是我国政策改革的宝贵经验。精准扶贫政策也遵循“顶层设计—贯彻落实—检验评估”的过程,即中央出台具体政策内容,运用政治权力强力执行,并进行统一检查评估、统一奖惩。然而当前我国中央与地方的双向沟通和互动反馈并不充分,导致各地政策创新空间较小。

从执行机制来看,精准扶贫政策出现问题的原因有四个。一是政策执行主体的有限理性。在精准扶贫政策执行中,囿于有限理性和信息不对称,往往存在政策阻滞问题:精准扶贫工作具有复杂性,相关政策是在逐步完善中前进的,因而顶层设计难以满足实际工作的需要;从中央到乡镇存在五级行政体制,精准扶贫政策在传递过程中容易出现扭曲;部分基层干部对政策理解不到位,容易造成扶贫项目安排不当、扶贫资金配置错位、扶贫资源浪费等。二是政策执行对象的多样性和复杂性。贫困问题本来就是一个“结构不良性”和“复杂适应性”的公共问题,精准扶贫对象的多样性和复杂性使得政策在执行过程中容易出现意想不到的问题和困难,增加了政策执行的成本和难度。三是政策执行环节的监管低效。由于缺乏有效的监督与问责机制,造成政策执行主体责任不清或转嫁。四是政策执行保障的配套缺乏。当前我国扶贫政策的配套保障措施仍不充分,比如,各政府部门间缺乏常态化协商机制和制度化数据共享,未能形成政策合力。

增强精准扶贫政策执行效果,应完善中央与地方的衔接机制,推进培训工作,加大监管力度,强化保障机制

第一,完善中央与地方的衔接机制,加强双向沟通。精准扶贫政策的执行应在中央统筹的基础上,结合各地的经济社会发展情况与精准扶贫工作实际,促进精准扶贫目标的多角度、多层次融合。比如,在扶贫目标考核方面,应基于底线原则,充分考虑不同地区的差异性,客观评价扶贫工作实效;在扶贫标准制定方面,应适当规定脱贫目标的“上限”,在保证效率的基础上兼顾公平。

第二,推进培训工作,确保政策到位。《中共中央 国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》中明确提出,要实行“中央统筹、省负总责、市县抓落实的工作机制”。政策由中央统一制定,省市县负责落实。因此,应强化各级政府及工作人员的培训工作,实现政策执行主体认知的同步。

第三,加大监管力度,降低政策风险。要明确政策执行的监督主体,营造良好的监督环境,积极发挥社会监督的作用;要强化政策执行的过程管理,推进相关信息公开;要增强政策执行主体的责任意识,有效控制扶贫项目和资金风险;要强化政策执行问责机制,做到权责清晰和赏罚分明。

第四,强化保障机制,完善政策配套。精准扶贫需要政府多个部门共同参与、相互协作。在政策执行过程中,需要完善部门间合作协商机制,提高工作效率;要建立各政府部门间信息交流、数据共享平台,降低信息不对称的负面影响。

来源:人民论坛网,http://www.rmlt.com.cn/2019/0506/546184.shtml 发表时间:2019年5月15日