摘要：介绍了云南省盐津县乡镇“参与式”财政预算改革的做法和成效，分析了盐津县乡镇“参与式”财政预算改革存在的问题，提出了完善盐津县乡镇“参与式”财政预算改革的建议。

关键词：乡镇财政预算；预算改革；预算管理

乡镇的财政预算是政府支出的重要依据，乡镇财政预算管理对我国建设社会主义新农村、推进城镇化建设具有重要意义。当前，受外部国际贸易环境影响，我国宏观经济形势复杂多变，未来公共财政体制改革必然需要不断深化，所以处于财政管理末端的乡镇财政预算管理问题值得深入研究。

一、盐津县乡镇“参与式”财政预算改革的做法和成效

乡镇财权下放虽能激发各乡镇发展的积极性，但管理却是一大难题。盐津县实施的“参与式”预算，与浙江温岭、江苏无锡的模式基本一致，主要是通过由群众参与讨论和评议，让公众直接参与财政预算编制，确定乡镇财政资金分配，实现预算编制由“闭环”向“开放”转变。其核心是民众的参与，重点是编制公开透明的公共财政预算。盐津县的乡镇“参与式”预算改革主要有庙坝和豆沙两种模式，在方式、内容和程序上都各具特色。在方式上，庙坝镇采取群众代表参与、竞争立项的方式进行预算编制，是一种“自下而上”的方式；豆沙镇采取的是以政府为主导，按照当年全镇财力状况和经济社会发展需要，拟定当年建设项目交由群众代表议事表决后进行预算，是一种“自上而下”的方式。以“政府主导”的豆沙模式，更能表现稳妥；以“竞争为主”来决定“怎样花政府的钱”的庙坝模式，更加体现民主。在内容上，庙坝镇包括“推荐代表、民意调研、额度测算、确定项目、群众恳谈、公开公示、人大审定”七个方面；豆沙镇包括“项目额度测算、拟定项目计划、选举议事代表、推行民主恳谈、项目公开公示、人大审议批复”等六个方面。其核心都是通过群众直接参与，把群众最关心、迫切希望办又有条件办的事，科学合理地办好办实。

通过“参与式”预算改革，庙坝和豆沙两个镇取得了一定成效：转变了政府观念，增强了公开透明度，提高政府的公信力，激活了基层人大的监督职能，基层政府干部素质得到较大提升。举例来说，2013 年，庙坝镇纳入“参与式”预算管理资金531 万元（上年超收397 万元、转移支付88 万元，体制补助46 万元），较上年增加241 万元，增长83.1%。通过3 次群众代表恳谈，确定了必保项目7 个，资金163 万元，竞争性项目10 个，资金368 万元。2013 年，豆沙镇纳入“参与式”预算管理资金476 万元（上年超收321 万元、转移支付47 万元，体制补助108 万元），民主议事通过17 个项目，资金380 万元，剩余资金96 万元待重新进行民主议事通过。截至目前，有26 个项目已经完工，8 个项目正在实施。

二、盐津县乡镇“参与式”财政预算改革存在的问题

（一）乡镇财政管理缺乏民主理财、民主监督机制

在“乡财县管”的管理机制下，乡镇作为一个部门编制预算，乡镇在每年年初仅向人代会作简单、粗糙的财政预决算报告，甚至有的乡镇还没有作报告，乡镇预算也未进行公开，民众更是无从知晓。同时，乡镇的预算执行和调整也未曾向乡镇人大主席团报告，仅按照部门预算的要求办理年终决算，乡镇人大监督职能逐步弱化。

《中华人民共和国预算法》第六十六条、第七十条、第七十一条、第七十二条分别明确了本级人大、上级政府、财政、审计部门对乡镇财政预算、决算的监督；第六十九条也明确了各级政府应当在每一预算年度内至少两次向本级人大作预算执行情况的报告。根据规定，乡镇财政的监督主要是人大监督，然而实际工作中乡镇人大的专职人员很少，一般只有三四个人，而这些人又同时兼任乡镇领导班子成员同时分管其他事务，其结果只能使得这种监督方式沦为形式没有具体的实际操作意义，乡镇财政预算的监督考核工作必然做不到位。

（二）议事规则、程序不尽完善，代表的素质参差不齐

从盐津县参与式预算改革的实践来看，民众代表的选举、民主议事（恳谈）会的规则、程序都还需要进一步规范和完善。例如庙坝镇从50 名代表中，随机抽取25 名代表，则有可能出现某个村没有代表参加恳谈会，代表的代表性和民意得不到保障。

由于民众代表的素质参差不齐，对民主议事（恳谈）质量影响较大。从两个乡镇推选出来的民众代表的简历来看，文化程度从大专到小学文化都有，对参与式预算改革参与的深度也不尽相同。文化程度越高，提出的意见、建议越科学，越有说服力，越能代表民意。

（三）对乡镇财政预算的改革与编制理解不足

就改革试点的情况来看，部分乡镇财政项目的预算财务编制人员对于预算编制方面的理解还存在一定的不足，这主要表现在财政预算的编制员不能够彻底明白预算的现实重要意义，他们中很多人只是为预算而结算，存在应付工作的消极态度，同时现在的很多编职员对财政预算的法规政策理解不够深入，无法严格按照法律的规定进行合法合理的财政预算，而且很多的预算编职员为了迎合领导满足自身利益的需求，而盲目地丢弃了预算的基本原则。

从民众的角度看，由于盐津县的参与式预算改革只是在部分乡镇试点，民众对政府是否是有诚意进行真正的改革还持有一定的怀疑态度，若不加大力度深入推进，容易出现走过场或形式主义。

（四）财政预算的制度法规保障措施不足

现阶段正是我国社会的全面转型期时期，许多政策法规还存在着很多的漏洞，无法对现实的生活进行合理的约束。相对于乡镇财政预算来说，随着政府职责、社会发展及电子技术的更新，财政预算的指标也应该不断的细化完善。

《预算法》第一章第二条规定：“国家实行一级政府一级预算，设立中央和省、市、县、乡五级预算。”而盐津县现行的乡镇财政管理，仅将乡镇作为一个部门，采取预算县编、乡镇记账的方式，由县乡共同编制，县财政直接监督管理乡财政财务收支，实行乡镇财政机构的垂直管理。实际上在很大程度上剥夺了《预算法》规定的乡镇政府的预算管理权，使“一级政府一级预算”无法全面落实。

（五）财力有限导致预算编制不全不准，影响预算改革的推进

盐津县县乡（镇）财力比较差、收支缺口大，因此存在预算编制口径偏小、调整或追加预算较多、基础数据不准确等问题。乡镇财政需要安排的支出项目多、金额大，但稳定的收入来源和可用财力却有限，不能满足其支出需求，为了避免违背《预算法》规定的乡镇财政不得编制赤字预算的要求，乡镇财政只能按照“先急后缓”的办法以收定支，人为减少支出预算。

由于县乡（镇）财力有限，主要以养人养机构为主，能拿出来搞参与式预算的资金相当有限，庙坝和豆沙两个乡镇每年用于参与式预算的资金只有200 万元左右，资金十分有限，能实施的项目轻少，涉及面窄，给参与式预算的深入推进带来了束缚。

三、完善盐津县乡镇“参与式”财政预算改革的建议

（一）强化领导与民主监督机制

1.加强领导，提高认识。“参与式”预算是一种创新的政治民主制度改革，是一种民众能够决定部分或全部可支配预算或公共资源最终用途的机制和过程。在这种创新的决策过程中，公民直接参与决策，讨论和决定公共预算和政策，是政府政务公开的一个集中体现。为切实提高参与式财政改革预算工作的实效，镇政府应成立“参与式”预算编制改革工作领导小组，由镇长任组长，各副镇长任副组长，镇党政办主任、财政所长、相关站所长、各村（社区）主任为成员，切实加强对改革工作的领导。领导组下设办公室在财政所，由财政所长任办公室主任，负责处理日常事务。

2.规范民众代表选举。坚持以户为单位，按照行政村区划，在辖区内（村组、社区）通过由村委会组织召开民众会议，通过投票的方式推选出5-6 名民众代表。代表配额涵盖人大代表、政协代表、少数民族和社会知名人士等。在召开民主垦谈会时，以片区为单位随机抽取2 名参与。这样，既保障了代表覆盖村级行政区域，也避免拉票的现象发生。

3.加强项目的监督管理。要进一步明确了民众代表的职责和义务，民众代表需参与项目实施事前、事中和事后的监督管理，保证和满足群众的知情权、参与权和监督权。同时，各乡镇还应定期和不定期组织民众代表检查当年项目落实和项目进度情况，督促各村是否按程序、按要求办理到位，听取群众意见，了解群众满意程度，并帮助解决实施中的存在困难和问题。

（二）规范议事程序，提升民众代表素质

1. 召开民主议事会。镇改革领导组应及时组织召开民主议事会，民主议事会的议程主要包括：通报上年项目执行、绩效评价及问责情况；通报相应项目的技术性与政策性审查意见；通报项目库项目及资金总量测算意见；群众议事员和政府对所提项目进行陈述；提问、讨论；投票表决。技术性与政策性审查出具否定性意见的项目，不能进入民主议事会陈述、讨论和表决。民主议事会议原则上每年召开两次，分别研究决定编制年初预算以及调整预算。根据实际需要，亦可召开民主议事临时会议，讨论确定相关事宜。

2.明确民众代表的任职条件和推选办法。参选群众议事员的群众应该具备一些基本的条件，例如拥护党的路线、方针、政策，遵守国家法律法规；年满18 周岁，具有庙坝镇户籍或者是庙坝镇常住人口；应具备初中以上文化程度；有一定协调能力，身体健康；为人正派，办事公道，在群众中有威信；关心、关注社会发展，有无私奉献精神。

群众议事员通过直接推选或随机推选的方式产生：（1）直接推选。以村（社区）为单位，各村（社区）两委召开会议提名推选出2 名固定分配议事员。（2）随机抽选。以村（社区）为单位，各村（社区）所辖村（居）民小组推选1 名议事员候选人，进入各自村（社区）议事员抽选库。由各村（社区）两委召开群众会议在此库中随机抽选该村相应名额的议事员。群众议事员确定后，各村（社区）将本村（社区）群众议事员相关资料上报镇领导组办公室备案。

（三）加强宣传，提升财务预算人员素质

1.加强宣传，营造氛围。通过举办培训班、开办专题讲座、发放宣传小册子等形式宣传改革的指导思想、目标任务，使群众参与预算改革试点工作深入民心，努力提高群众参与的积极性和管理的主动性。

2.加强财务预算工作人员队伍建设。首先，要加强对财务人员的职业道德教育，增强他们的责任意识，认真了解岗位职责，在实际工作之中认真的履行自己的职责，确保所整理的财务资料的真实性、可靠性。同时，也要与时俱进，不断地对财务人员进行岗位培训，使他们及时地了解管理的新方法、新模式，并使他们认真的落实到自己的岗位工作之中，提高乡镇财务预算编制工作的水平，提高财务管理工作的效率。

（四）完善制度，严守国家预算法规

1.建立机制，完善制度。坚持改革的方向不动摇，进一步建立健全各项管理机制，规范完善群众议事员推选办法、项目库管理办法、项目审查制度、民主议事会制度、绩效考核评价办法和群众议事员误工补助机制等，进一步探索和处理好群众参与预算与人大的关系，强化基层人大监督，逐步将群众参与预算改革向纵深推进。

2.严格按照国家法律规定和方针政策制定编制预算。乡镇财政预算编制管理人员在编制预算时，一定要认识到预算工作的重要性，严格按照法律法规规定，以国家的方针政策为指导编制乡镇财政预算，保证乡镇财政预算后续执行的真实性和可操作性。一方面，在统一设置收支项目时，要将项目设置得更细更具体，以便提高预算计划的准确性和合理性。另一方面，要充分考虑并且深入调研各种市场因素、政策因素、收支结构因素可能对财政预算收支的影响，尽可能将这些影响因素考虑在内，以便充分保障乡镇财政预算编制后续执行的可行性。

（五）规范项目资金的监督管理

1. 规范乡镇财政预算内和预算外的资金，加强项目资金审计。财政预算编制的简化和不规范一个很重要的原因在于很多乡镇没有将预算外资金纳入财政统筹进行统一调控，使得很多预算外资金游离于预算管理之外进而带来很多问题。因此，乡镇财政预算准确编制的一个很重要的前提是要规范乡镇财政预算内和预算外的资金，统筹将乡镇财政预算外资金纳入预算编制管理。

要认真审查项目设计、标准、资金投入和可行性，加强对项目实施事前、事中、事后的指导和服务，相互配合，形成合力，推进改革；纪检监察、审计部门要强化对民主程序、决策程序和项目建设的监督，加大项目资金的审计力度，提高政府资金的使用效益。

2.建立健全备选项目库。近年来，基层基础设施建设资金投入日益增加，社会民众对上级的期望愈来愈高，乡镇整体发展规划和项目整合效应以及项目库的建立显得尤为重要。盐津在乡镇“参与式”预算改革试点中，应进一步加大力度建立项目库，整合项目资金，有效减少重复投资。项目库的建立主要来自两个方面：（1）民众代表提交的项目。各民众代表在民意调研的基础上，结合本辖区产业发展规划、基础设施建设和急需办理的事项，由3 名以上代表联名形成项目建议书交由村委会汇总上报，进入项目库。（2）政府主导形成的项目。乡镇政府根据本区域的发展规划和产业发展政策以及导向，拟定当年政府主导发展的项目，经政府办公会讨论通过进入项目库。项目库建立后，由乡镇报送县直相关部门进行评估测算资金需求。同时，按照项目建设性质与县级相关部门对接，争取将符合上级扶持政策的项目列入县级项目库，积极向上级争取支持予以解决，减少参与式预算资金量小的压力。

参考文献：

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[2] 杨雪云.乡镇财政预算管理研究[J].会计师，2015（8）

[3] 倪炳锐，孙丽华.对加强乡镇财政预算管理的研究与思考[J].中国集体经济，2011(2)

来源：来源：《经济师》，2015年第3期