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胡德坤、朱晓超:印度的“南进”政策与“国际南北运输走廊”

作者: 胡德坤,国家领土主权与海洋权益协同创新中心主任、武汉大学中国边界与海洋研究院教授;朱晓超,武汉大学中国边界与海洋研究院博士生 发布日期:2019-09-12
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印度自独立以来一直追求其“大国梦”,以控制印度洋为目标的“南进”政策是印度实现大国梦想第一步,而与俄罗斯、伊朗共同创建的“国际南北运输走廊”组织则是印度实施“南进”政策的重要一环。俄罗斯、伊朗和印度签署了建立“国际南北运输走廊”的协议,旨在建立一个连接印度洋和波斯湾的多模式运输网络,并通过俄罗斯的圣彼得堡港加强了与北欧的贸易联系。印度将“国际南北运输走廊”视作一个极其重要的国际组织。“国际南北运输走廊”的运行不仅对印度的发展具有重要作用,而且对中国倡导的“一带一路”也会产生一定的影响。印度自独立以来一直追求其“大国梦”,以控制印度洋为目的的“南进”政策是印度实现其大国梦想的第一步。印度为了实施其“南进”政策,已经完成了在孟加拉湾、西亚海湾地区以及非洲东岸的部署,而与俄罗斯、伊朗共同创建的“国际南北运输走廊”组织则是印度实现其“南进”目标中的重要一环。

印度的“南进”政策与“国际南北运输走廊”

印度的“南进”政策源于其长期追求的“大国梦”。自从独立以来,印度一直都把实现“大国梦”作为国家发展的战略目标。大国思想在印度的外交政策方面起着主导性作用,主要表现在两个方面:

(一)积极开展全方位外交,扩大在国际上的影响

为提升印度的大国地位,印度积极开展全方位外交。

第一,印度积极对美、苏(俄)开展大国外交。由于印度和美国在社会政治制度和意识形态方面具有一致性,又因为美国是当今世界唯一的超级大国,其在国际社会上具有超强的影响力,因此虽然印度与美国在不同时期存在不和谐的因素,但是印度始终把发展对美关系放在外交战略的重要位置。冷战时期,印度也十分重视发展与苏联的关系。当印度刚刚独立时,尼赫鲁就提出要毫无差别地发展同美国和苏联的关系。尼赫鲁在参加了十月革命四十周年纪念活动后进一步意识到独立后的印度与苏联建立紧密联系的重要性。冷战结束后,俄罗斯作为苏联的继承者,虽然国力大不如前,但是凭借其强大的战略核力量在国际社会中仍然拥有较强的影响力。因此,印度同样把发展与俄罗斯的关系作为扩大自身国际影响力的手段之一。战后以来,印度与苏联(俄罗斯)的关系大体可以用一句话来概括:从特殊关系到战略伙伴关系。

第二,印度重视发展与亚洲国家的关系。印度是亚洲国家,基于这一属性,发展同邻国以及其他亚洲国家的关系对于印度的重要性不言而喻。持续了半个世纪的印巴冲突是阻碍印度成为地区大国、世界大国的主要因素。为此,近年来印度通过各种途径不断释放善意,希望改善与巴基斯坦的关系。这表现在印度对待克什米尔问题的态度上。印度前总理瓦杰帕伊曾呼吁:“我们在寻求克什米尔问题永久解决办法时,不会完全沿袭过去的常规。为了整个南亚地区的和平和繁荣,我们将做一名勇敢无畏和富有创新精神的设计者。”印度和中国都是亚洲大国,中国也是印度最大的邻国。新中国成立后,中印两国关系虽然经历过曲折的发展,但对印度而言,发展同中国的关系是其对外关系中极其重要的环节。为此,印度在维护自身利益的基础上,加强与中国的交往,把中国当作可以在广泛领域进行合作的伙伴。随着中国国力不断增强,国际影响力不断扩大,同为发展中国家的印度也必须与中国建立更为密切的联系,从中获取更大利益,更好地为其大国梦服务。

第三,印度力图将其影响力扩展至全世界,这主要表现在印度与欧洲国家和非洲国家的关系上。欧盟主要是由西欧发达国家组成,其经济实力和政治影响力可见一斑。正因如此,印度发展与欧盟的友好关系有利于实现其大国梦想。2004年印度总理曼莫汉·辛格访问英国,与英国首相布莱尔发表联合声明,表达了双方对两国各个方面的问题所持的共同看法。印度通过与德国合作以期改革联合国安理会。同年,印度与德国、日本、巴西发表关于联合国改革的声明,四国达成相互支持成为联合国安理会常任理事国的共识。此外印度与法国也在多个领域进行了合作,两国在国际事务上保持着沟通与协调。印度在与欧盟开展务实合作的同时,也没有忽视维护与非洲国家的友好关系。非洲不仅资源丰富,而且其在世界上的地位也明显得到提升。基于这些变化,印度意识到非洲不仅是获取丰富资源的巨大市场,也是印度扩大其国际影响力的重要舞台。

第四,印度继续加强军事力量,其中对核威慑的追求以及海洋战略是印度军事战略的两大引人注目的组成部分。独立后,印度为了能成为世界大国,走上了核武的道路。印度在进行第一次核试验后采取了一系列的配套措施使自己有核国家地位获得承认并得到巩固。一是从反对核歧视的抗议者,转变成一个准备支持和呼吁改革的现存秩序的参加者。印度认为,过分强调全面放弃核武器已成为一种空话,它阻碍了印度参加任何核军控协定,其中有些协定对印度的国家利益是有利的。二是根本改变对《全面禁止核试验条约》的态度,用加入该条约作为讨价还价的筹码。三是印度愿意以核国家身份支持其他地区建立无核区并提供安全保证。四是愿意制定关于出售敏感基础核材料的全国性法律,参加反核扩散。五是承认有必要在次大陆地区建立核武器和常规武器互信措施,以减少发生核战争的危险。

进入21世纪以来,印度在国际事务中的影响力越来越大,有两个因素使国际社会特别是西方世界对印度刮目相看。一是21世纪初印度经济取得的成就,二是印度宣布拥有核武器。正是基于对印度经济和政治因素的考量,世界各国不得不重新审视印度的国际地位。

(二)制订面向印度洋的“南进”战略

印度在大国思想指导下制订了面向印度洋的“南进”战略。

印度三面环海,在发展海洋事业方面具有先天的地缘优势。印度洋是世界第三大洋,它位于亚洲、大洋洲、非洲和南极洲之间,与太平洋相连。印度洋的面积约占世界海洋总面积的1/5,位居世界第二。从自然资源方面看,印度洋地区自然资源相当丰富,矿产资源以石油和天然气为主,主要分布在波斯湾。另外,澳大利亚附近的大陆架、孟加拉湾、红海、阿拉伯海、非洲东部海域以及马达加斯加岛附近,都发现有石油和天然气。波斯湾油气资源占中东地区探明储量的1/4。印度洋海域还是世界上最大的海洋石油产区,约占海上石油总产量的1/3。印度洋的矿产资源和海洋生物资源也非常丰富。此外,在印度半岛的近海、斯里兰卡周围以及澳大利亚西海域还发现了相当数量的重砂矿。在波斯湾的巴利群岛、阿拉伯海、斯里兰卡和澳大利亚沿海还盛产珍珠。基于以上自然特征,印度洋已经成为各国关注的“香饽饽”,是印度海洋战略的首选海域。

印度洋地区涉及到了亚洲、非洲和大洋洲三大洲,地缘位置十分独特。在这个地区有36个国家直接与印度洋相连,人口数量占世界总量的1/3,其中人口过亿的国家就有4个(印度、巴基斯坦、孟加拉国和印度尼西亚)。欧佩克组织的12个成员国中,来自印度洋沿岸的国家就有6个,其中有5个国家的石油储量排在世界前十。在二十国集团中,来自印度洋地区的国家就有5个,占总数的1/4。世界上有核国家总共有8个,而印度洋地区就有印度和巴基斯坦两个国家,“核恐怖”程度丝毫不逊色于其他地区。当今世界有16条最重要的战略咽喉要道,其中有6条在印度洋地区。印度西面是阿拉伯海,霍尔木兹海峡和曼德海峡都与其相连接,霍尔木兹海峡是海湾地区石油输往印度的必由之路,曼德海峡连接苏伊士运河和亚丁湾,是印度与欧洲进行贸易交往的咽喉要道。加之,近年来索马里海盗在亚丁湾海域活动频繁,给各国航运造成不小影响,因此保证阿拉伯海的安全和稳定对于印度来说关系重大。可以说,谁控制了印度洋,谁就控制了能源运输要道。还需要特别指出的是,世界上地区冲突和矛盾的绝大部分都发生在印度洋地区。此种状况的存在就更加凸显出印度洋地区的重要战略地位。

印度的海洋战略目标可以从其发表的三个文件中得到明确的答案。按照印度海洋战略构想,印度确定并实施了“两洋战略”,即南进印度洋战略和东向太平洋战略。其中,南进印度洋战略(又称“南进”战略)是印度海洋战略的重中之重。

印度“南进”战略的目标是主导印度洋。如前所述,印度的地理位置赋予了其实现“南进”海洋战略目标的优越地缘条件。印度被海洋强国征服的历史也使得它更加重视在印度洋方向的安全。因此,控制印度洋是印度历届政府的一贯政策。

基于以上分析,印度“南进”政策的核心就是印度洋战略,其目标就是控制印度洋,通过印度洋通向西亚,联通中亚,为直通欧洲提供了有利条件。在这种背景下,作为印度“南进”政策重要一环的“国际南北运输走廊”便应运而生。

“国际南北运输走廊”的成立与运行机制

“国际南北运输走廊”(International NorthSouth Transport Corridor,INSTC)是一个多边的运输组织,于2000年9月12日在俄罗斯圣彼得堡成立,旨在促进俄罗斯、伊朗、印度和阿曼四国之间的交通合作。这条运输通道通过伊朗把印度洋及波斯湾与里海连接在一起,同时通过俄罗斯圣彼得堡连结北欧地区。

国际法意义上的国际组织是指由若干个国家的政府为特定的国际合作目的,通过协议而创立的常设国际机构。按照这一定义以及国际组织的特征来看“国际南北运输走廊”已经构成了一个国际性组织“国际南北运输走廊”是由俄罗斯、伊朗和印度三国政府为了加强交通运输合作而签署协议成立的多边运输组织,目前,它已有14个成员国,设有协调理事会。协调理事会负责处理日常事务,是“国际南北运输走廊”的常设机关。

最初,印度、伊朗、阿曼和俄罗斯于2000年在圣彼得堡签署关于“国际南北运输走廊”的政府间协议。目的是希望进一步形成各自处理旅客和货物过境事务的模式,在“国际南北运输走廊”内最大限度地利用现有运输基础设施,扩展客运和货运量。

该协议决定“国际南北运输走廊”设置协调理事会,任务是提高运输联系的有效性、促进协议各方进入国际市场、协助增加运输量、提供安全保障、建立平等的非歧视性的环境等。协调理事会的具体职责为:调整与协议条款的执行和应用有关的问题;考虑和解决各方主管部门协商解决不了的并且与协议的应用、解释或者违反协议有关的争议、争执或索赔问题;对协议的补充和修改提出建议;对其他国家加入该协议提出建议等。

“国际南北运输走廊”协调理事会至今已举行四次会议,包括:2002年5月21日在俄罗斯圣彼得堡召开的第一次会议、2003年4月29至30日在伊朗德黑兰召开的第二次会议、2005年10月20至21日在印度新德里召开的第三次会议以及2013年6月24至25日在阿塞拜疆巴库召开的第四次会议。四次会议主要就会议的形式(专家组)、程序、遇到的问题以及相应的解决办法进行了讨论,并提出要建设一条以铁路和公路构成的“干燥之路”。

“国际南北运输走廊”协调理事会之下设立两个专家组,即商业和运营事务专家组和文件、海关及其他事务专家组。两个专家组各自召开会议。协调理事会商业和运营事务专家组共召开三次会议:2002年12月17至18日在印度孟买召开的第一次会议、2003年4月26至28日在伊朗德黑兰召开的第二次会议、2003年12月1至3日在俄罗斯阿斯特拉罕召开的第三次会议,主要就“国际南北运输走廊”组织中涉及到的港口、关税、运输路线等问题进行探讨并提出了可行的建议措施。

“国际南北运输走廊”协调理事会文件、海关及其他事务专家组也已召开过若干次会议,其中2003年12月1至3日在俄罗斯阿斯特拉罕召开的第三次会议(5)、2005年10月20至21日在印度新德里召开的第四次会议、2007年11月2至3日在哈萨克斯坦阿斯塔纳召开的第五次会议,是极为重要的三次会议,主要就成员国基础设施建设和成员国之间的具体协调合作问题进行磋商和讨论,并取得一致意见,为“国际南北运输走廊”的运行理顺了关系。

伊朗恰巴哈尔港与“国际南北运输走廊”

伊朗恰巴哈尔(Chabahar)港口建设开启了“国际南北运输走廊”的大门。

恰巴哈尔港位于伊朗锡斯坦省(Sistan)和巴基斯坦俾路支省(Baluchistan)的莫克兰(Makran)海岸,毗邻阿曼湾和霍尔木兹海峡,是唯一能直接进入印度洋的伊朗港口。恰巴哈尔港靠近阿富汗、土库曼斯坦和乌兹别克斯坦等中亚国家,被称为进入这些内陆国家的“黄金入口”。恰巴哈尔港因其独特的地理位置被“国际南北运输走廊”列为优先建设项目。

20世纪90年代,伊朗与印度和俄罗斯共同支持阿富汗北方联盟反对塔利班组织,伊朗邀请印度参加恰巴哈尔港建设,这一建议得到了印度的积极响应。1997年,印度、伊朗、土库曼斯坦签署了三边协议,决定将贸易扩大到中亚,于2000年通过俄罗斯在印欧之间实现无缝运输。

2003年,印度、伊朗和阿富汗同意共同改善阿富汗的交通运输状况。为此,印度同意扩大恰巴哈尔港,并在恰巴哈尔与伊朗与阿富汗边界的扎兰杰(Zaranj)之间铺设铁路。此时,伊朗已经完成了恰巴哈尔港项目第一阶段的70%,费用为3.4亿美元。2005—2009年期间,印度已经支出1.34亿美元,用于建设从阿富汗的德拉兰(Delaram)到扎兰杰的道路。伊朗还在靠近扎兰杰的米拉克之间建了一条公路,这条公路途径扎黑丹,通过米拉克、扎兰杰和德拉兰,终于建成了连接阿富汗的“花环路”,这条公路能将阿富汗的主要城市赫拉特、坎大哈、喀布尔和马扎里沙里夫连接起来。2012年3月,印度的船只通过恰巴哈尔港为阿富汗提供了10万吨小麦的人道主义援助。与此同时,阿富汗的企业已经开始从卡拉奇港转移到恰巴哈尔港过境。然而,出于西方对伊朗制裁的压力,印度很少参与伊朗的基础设施建设。直到2012年8月,建设恰巴哈尔港的倡议在不结盟首脑会议上才重新启动。

2015年,印度和伊朗达成双边协议:印度有权开发恰巴哈尔港口两个泊位,并允许印度港口全球运营10年。根据协议,印度还将在附近的恰巴哈尔港口经济区内开展各种项目投资经营,包括铝和尿素生产厂以及恰巴哈尔—扎黑丹—巴姆铁路建设。

2016年5月,印度与伊朗、阿富汗签署了以恰巴哈尔港为中心的一系列谅解备忘录和三国过境协定,允许印度货物通过伊朗到达阿富汗。三国过境协定将印度西海岸的港口连接到恰巴哈尔港,并覆盖了恰巴哈尔与阿富汗边界之间的公路和铁路。与此同时,印度铁路公共部门与伊尔康国际公司也签署了一份融资谅解备忘录,用于建造“国际南北运输走廊”计划中的一部分—恰哈巴尔至扎伊丹的铁路。印度提出要为建设这条铁路提供大约4亿美元的钢铁,同时还提出为恰巴哈尔港的建设提供15亿美元资金。2016年7月,印度开始运送价值1.5亿美元的铁路轨道。同年12月,伊朗拨出1.25亿美元用于这条铁路建设。恰巴哈尔和扎黑丹之间的铁路建成后,可以将恰巴哈尔连接到克尔曼(Kerman)至扎黑丹的铁路,并进一步连接到伊朗铁路。

2017年8月,印度联邦港口部长尼丁·加德卡里(Nitin Gadkari)在伊朗的一次活动中称,印度开发的恰巴哈尔港的土木工程是完整的,印度政府正在订购价值4000亿卢比(6.63亿美元)的机械设备和起重机,该港口将于2018年投入运营,将印度小麦出口到阿富汗。尼丁·加德卡里在会见伊朗总统哈桑·鲁哈尼时说:“现在我们正在伊朗建一条铁路线,从恰巴哈尔我们可以去阿富汗、乌兹别克斯坦和俄罗斯。”至此,以恰巴哈尔港为中心,连接伊朗、阿富汗、中亚至俄罗斯的国际南北运输线即将完成并投入运营,表明“国际南北运输走廊”的初步建成。恰巴哈尔港口建设对印度具有非常重要的意义:

第一,在经济上,恰巴哈尔港可以作为印度用于实施“国际南北运输走廊”项目的支点,将给印度提供了一条绕过巴基斯坦与阿富汗进行贸易的途径,将促进印度铁矿石、糖和大米的出口,恰巴哈尔港周边的自由贸易区还可以变成西亚的重要贸易中心。

第二,在政治上,恰巴哈尔港的建成和运行减少了阿富汗对巴基斯坦的依赖,从而降低了巴基斯坦对阿富汗的战略地位;印度可以恰巴哈尔港为支点,在非洲海岸为商船提供安全服务,为印度在中东和海湾国家增加贸易、加强联系创造条件,为印度在阿拉伯海西部提供立足点,有利于印度的能源进口。

第三,在战略上,一方面,控制恰巴哈尔港将有利于印度绕过由巴基斯坦主导的陆上通道,直接从海上与伊朗建立商业联系,在方便获取来自伊朗的石油供应的同时,印度出口的商品还能够以伊朗为中转站,通过陆路销往阿富汗、中亚甚至俄罗斯等地区;另一方面,印度还企图利用恰巴哈尔港抵消中国在巴基斯坦建设瓜达尔港的影响。美国政策分析师罗瑞·丹尼尔斯(Rorry Daniels)表示,印度在恰巴哈尔港的投资以及中国在瓜达尔港(Gwadar)的投资都是“战略包围”的做法。中国担心美国的包围,印度担心中国的包围,而巴基斯坦又担心印度的包围。所有这些国家视对方为“遏制”,他们试图突破这种“遏制”。印度新闻评论员斯瑟·古普塔(Shishir Gupta)将印度投资恰巴哈尔港建设描述为“打破中巴经济走廊的对抗”,因为恰巴哈尔港“打破了中国和巴基斯坦对印度的战略包围”。法国学者克里斯托夫·贾夫雷特(Christophe Jaffrelot)认为,瓜达尔港为中国提供了一个重要的支点,以监测美国在波斯湾的活动和印度海军的行动。此外,瓜达尔港也是中国船舶和潜艇的军民两用军事基地。印度认为瓜达尔港是其直接的威胁,而帮助建立恰巴哈尔港则是印度有力的回应。

“国际南北运输走廊”的影响

“国际南北运输走廊”贯穿欧亚大陆“心脏地带”,其影响是多方面的。

第一,对印度地缘政治地位的影响。如前所述,从印度的战略利益角度看,“国际南北运输走廊”是一个重要的项目,它投入运行将近10年了。印度是南亚大国,而南亚正处于一个地缘政治快速发展变化的时期,其地缘政治的快速发展变化主要集中体现在互联互通上。“国际南北运输走廊”可以促进印度商品向俄罗斯、北欧和中亚的快速运输。同时,“国际南北运输走廊”可延伸到东南亚地区,形成贯穿欧亚大陆中部和南部以及印度洋地区的运输网络。随着“国际南北运输走廊”的不断发展,南亚(包括印度)、东南亚、中东、北欧、中东欧等地区都从快速便宜的运输网中大受裨益。此外,它还能与区域内其他重要的经贸和运输走廊形成交汇,促进区域政治经济交往。印度对“国际南北运输走廊”寄予厚望,力促本国产业借此东风扩大出口和投资,同时将更多来自俄罗斯、中亚和伊朗的丰富油气资源引入印度。因此,“国际南北运输走廊”的发展将极大地拓展印度的国际贸易,扩展印度的地缘政治空间。

第二,对中国“一带一路”倡议的影响。“国际南北运输走廊”对中国“一带一路”倡议存在正面和负面两个方面的影响。一方面,从规划线路图来看,“国际南北运输走廊”与中国的“一带一路”倡议有许多重合之处,例如伊朗、中亚以及俄罗斯。依据“国际南北运输走廊”协议,伊朗国内包括铁路、公路在内的交通基础设施将会得到极大提升,而伊朗也是中国“一带一路”倡议的枢纽,中国未来可以利用伊朗完善的铁路公路网,提高“一带一路”倡议所产生的经济效益。因此,“国际南北运输走廊”在一定程度上对中国“一带一路”倡议具有补充和扩展的作用。另一方面,“国际南北运输走廊”可能会对中国的“一带一路”倡议产生一定的负面影响,这主要体现在两点上:一是对中巴经济走廊的影响。中巴经济走廊是“一带一路”战略的旗舰产品,瓜达尔港的建设运营则是中巴经济走廊的重中之重。恰巴哈尔港距离巴基斯坦的瓜达尔深海港仅72公里,而中巴经济走廊的终点就在瓜达尔港。因此,作为“国际南北运输走廊”的亮点,恰巴哈尔项目与中巴经济走廊在一定程度上存在竞争关系,形成互相牵制的态势。二是对“新欧亚大陆桥经济走廊”的影响。新亚欧大陆桥是一条从中国东部城市江苏连云港到荷兰鹿特丹港的国际化铁路交通干线,全长10900公里,辐射世界30多个国家和地区。“国际南北运输走廊”与新亚欧大陆桥都途经中亚国家,两者也存在一种竞争关系。

上述可见,“国际南北运输走廊”会对中国“一带一路”倡议产生正面与负面两种影响。由于印度在心理上抵制中国的“一带一路”倡议,不接受、不参与“一带一路”倡议,因而,在相当时期内,“国际南北运输走廊”的负面影响会大于正面影响。有鉴于此,中国应从大战略角度考虑,重视“国际南北运输走廊”,改善中印关系,加强两国合作,变被动为主动,消除负面影响,努力实现“国际南北运输走廊”与“一带一路”倡议的战略对接,达到合作双赢的目的。

第三,对美国印太战略的影响。在美国的印太战略中,印度是一个关键支点。美国欲通过实施印太战略,尤其是拉拢印度,借印度之力来共同应对中国的崛起。在美国的印太战略中,支持印度对中国“一带一路”倡议的反对立场,提出要与印度、日本等国家联手提供一种符合国际规范和透明性原则的融资形式,在印太地区框架内合作推动基础设施和互联互通建设,替代“一带一路”倡议。而印度主导的“国际南北运输走廊”则能对中国的“一带一路”倡议起到牵制作用,从这个意义上来说,“国际南北运输走廊”在一定程度上符合美国的印太战略目标。

结语

综上所述,作为印度“南进”政策的重要一环,“国际南北运输走廊”在印度国家战略中具有重要地位。从宏观和微观两方面来看,“国际南北运输走廊”都会不断得到深入发展并会产生更大影响。宏观方面,作为抵制“一带一路”倡议的手段之一,印度势必会加大力度发展“国际南北运输走廊”,巩固并加强与俄罗斯和伊朗等国的关系。同时,也会成为美国亚太战略的一环。微观方面,恰巴哈尔港项目的顺利进行,以及与伊朗、中亚、俄罗斯关系的密切,都给“国际南北运输走廊”的运作提供了有利条件,与中巴经济走廊形成竞争关系。因此,毋庸置疑,“国际南北运输走廊”在可预见的将来会得到发展。为此,在“国际南北运输走廊”与中国“一带一路”倡议之间找到契合点,将竞争关系转换为合作关系,这是又一个值得深入研究的新课题。

来源:微信公众号:国关国政外交学人,https://mp.weixin.qq.com/s/mMc9apo9EwPy_vTWq9PKtA 发表时间:2019年9月12日