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21世纪海上丝绸之路:对欧盟的安全影响和未来前景

作者: Richard Ghiasy,斯德哥尔摩国际和平研究所研究员、中国与世界安全项目经理;Fei Su,斯德哥尔摩国际和平研究所中国与世界安全项目研究员等 发布日期:2019-03-13
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研究概要

本报告分成三部分。第一部分分析了海上丝绸之路的范围和战略演变及其背后中国的经济、政治和安全考量,指出了海上丝绸之路在经济发展、互联互通和合作方面带来的积极影响,同时对其潜在的安全后果表示了担忧。第二部分详细介绍了海上丝绸之路如何与南海和印度洋地区的国家相互作用,指出以海上丝绸之路为先导的中国海上复兴增加了南海和印度洋地区的安全复杂性。第三部分评估了欧盟在南海和印度洋地区的安全利益(尤其是海洋安全利益)与海上丝绸之路目标和安全的重合之处,并在此背景下探讨了与中国和地区其他利益攸关方开展安全经济合作的可能途径。

海上丝绸之路和中国的愿景

丝绸之路经济带和海上丝绸之路(一带一路)倡议是中国发起,意在改善全球互联互通、扩大生产贸易链条、加强整体合作的长远愿景,目前主要涉及欧亚大陆和非洲。其中,海上丝绸之路的重点是通过修建、扩建或运营开发港口工业园区和经济特区,建立港口网络。

中国提出海上丝绸之路倡议的原因有四。首先,随着经济增长和技术进步,近年来中国开始关注海洋。此外,扩大对外投资需要更加强力的计划来保护海外利益、公民和资产。中国在东海和南海诸岛也面临与邻国的纠纷,中国又缺乏美国那样足够的海军布局和能力,加上要应对美国于2011年开始的亚太再平衡战略,所以中国加快了海上实力的建设步伐。

其次,中国希望进一步发展蓝色经济。蓝色经济占2017年中国国内生产总值的9.4%,海上贸易占中国国际贸易总额的近90%,是支撑中国经济发展的重要引擎。通过建构蓝色伙伴关系,中国可以向海外市场输出工业产能,推动经济增长。中国已通过国有企业与海上丝绸之路沿途各国政府签署土地使用协议,寻求沿线的外国海港所有权。

第三,中国需要保障食品、能源和通信供应链的安全。粮食安全是稳定的关键。中国约有14亿人口,进口食品的需求越来越大。201743%的中国主食进口通过马六甲海峡,39%通过巴拿马运河。这两个海域是咽喉要道并处于美国海军的监视下,限制了中国的海上能力,且存在被美国阻碍进口的风险。在能源方面,2017年中国超过美国成为世界上最大的原油进口国,其中80%的海运进口都经过马六甲海峡。中国担心美国海军可能会阻止能源运输,进而威胁能源安全。通信方面,海上丝绸之路也可以解决中国海上通信线路多样化和安全保障问题。

最后,构建海上丝绸之路可为中国塑造国际话语权。作为其海洋计划的一部分,中国打算将南海、印度洋及其他地区未来的国际和地区海洋秩序塑造得有利于中国。而国际话语权不仅影响当前的政治价值、区域规范和舆论,而且还可以引入新的价值,例如与外交有关的新价值,以及塑造议题,例如发展的优先事项。

海上丝绸之路对中国南海的安全影响

21世纪以来,随着南海地区各国利益的不断扩大和冲突,南海的战略意义进一步增强。全球贸易的21%通过南海,南海对中美日韩欧等主要经济体,对印度、印度尼西亚、越南和巴基斯坦等亚洲新兴经济体的经济乃至国家安全至关重要。随着新兴国家人口的迅速增长,南海的重要性将会增加。

东盟有强烈意愿改善互联互通,增加经济机会并与中国建立良好关系,因此海上丝绸之路对其具有吸引力。然而,由于存在海洋争议,某些东南亚国家(尤其是越南和菲律宾)对中国的投资有担忧。海上丝绸之路可能会引起中国与东南亚地区国家间的紧张。各国在搁置领土争端追求海洋经济发展和对中国的担忧间摇摆不定。此外,美国的参与导致局势不确定性增加,部分东南亚国家对中国的区域安全愿景深感担忧。

对印度洋区域的安全影响

印度洋是世界第三大海洋,欧盟、中国、日本和美国等区域内外利益攸关方在印度洋有至关重要的经济和安全利益。其地缘政治意义有四个主要方面,但主要是经济意义。

首先,印度洋是重要的贸易和能源通道,因为能源和贸易是一国经济发展的引擎。印度洋连接了东盟与南亚、中东、非洲和欧洲,印度洋地区的阿拉伯海湾国家和伊朗是世界上的主要石油生产国。

其次,该地区约有20亿人口,覆盖32个沿岸国和不断增长的市场,其中包括南亚三个人口最多的新兴市场,即印度、巴基斯坦和孟加拉国。东印度洋地区的东盟目前是世界第七大经济集团,西印度洋的东非是新兴市场,全球商业潜力巨大。

第三,印度洋为通往广阔的欧亚腹地市场和资源提供了战略通道。目前,欧亚腹地与印度洋之间的陆路通道非常少,阻碍了互联互通和贸易往来。就连通性而言,南亚更像是一个与大陆、与地区内部联系很少的海上群岛。尽管近年来,印度和缅甸之间开始出现直接货运,但印度与缅甸和孟加拉国的海运贸易还是主要通过新加坡进行。印度洋周边沿岸国的互联互通普遍有限。

第四,印度洋拥有丰富的自然资源,包括海床及海床以下的稀土矿物和近海化石燃料。2016年,全球约40%的近海石油生产发生在印度洋盆地,还占世界鱼类捕捞量的15%

对于印度洋区域而言,海上丝绸之路旨在打造连接印度洋地区、欧亚腹地和中国的生产贸易网络,这将是历史上首次促进欧亚经济一体化和安全合作的倡议。海上丝绸之路虽然刺激了经济发展和互联互通,但也加剧了本已复杂的军事化和海上竞争,尤其是中国和美国、印度、日本、澳大利亚之间的竞争。海上丝绸之路可与陆上丝绸之路合作,重塑印度洋地区的性质,使其成为联系更紧密的全球公地,而不再是美国主导的相对封闭的安全空间。无法确定的是,最终会产生可持续的美印中共管空间,还是会将欧盟成员国也包括在内。海上丝绸之路将把亚欧大陆各种复杂的陆地和海洋安全空间融合起来,使中国在地区安全事务中发挥更大作用。

欧盟安全合作前景

由于海上丝绸之路目标符合中国的核心利益,也与《欧洲海洋安全战略》和《欧盟全球战略》关于可持续蓝色增长和促进海洋安全的目标相吻合,这就为中欧加强海上安全合作奠定了基础。总的来说,它会给欧盟带来更多的安全挑战,而不是解决方案。在中国南海,海上丝绸之路可能会影响欧盟海上航道的安全和航行自由。在印度洋地区,中国与四方会谈国之间的紧张局势预计会加剧。目前,海上丝绸之路框架内安全合作的可能有限。

欧盟应在与海上丝绸之路沿线国家接触时考虑如下建议:总的来说,在欧盟与东南亚和印度洋国家的区域交往中,需要将发展作为安全、包容和稳定的核心原则,进行更大程度的一体化。这并不意味着欧盟放弃民主和人权理想,但如果不能更好地考虑当地的需要,欧盟将被边缘化。欧盟应加强对南海地区,特别是印度洋地区海上安全的关注,因为这与欧盟的经济和安全利益相关。在南海问题上,中国可能逐步实现其海洋主张,从而影响欧盟海上航道的安全。欧盟应与中国、东盟等利益攸关方接触,强调其关注点。在印度洋区域,欧盟应利用海上和陆地安全空间的相互作用,发挥其经济、外交和安全优势。