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周姝天、翟国方:英国空间规划的指标监测框架与启示

作者: 周姝天,翟国方 发布日期:2019-03-15
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英国的规划研究和实践一直走在世界前列,在其空间规划体系的长期发展中,已形成了一套“纵横交错”的规划评估框架和保障制度。本文梳理了英国空间规划监测体系的发展历程,以区域空间战略的构建策略和曼彻斯特地方规划的监测实践为例,具体分析其以目标为导向的空间规划指标监测框架,以期为我国开展空间规划试点工作和实施规划动态监测提供启示。

规划评估(西方的评估研究始于20世纪初,随着1950、1960年代理性学派主流思想得以推广。此后,1970年代数理模型的应用,1980年代政府对公共政策的经济性、高效性和有效性的追求,1980年代后期交互学派的兴起,以及1990年代的可持续发展理念不断推动和完善着规划评估方法和内容)是规划编制、实施、调整和修编过程中必不可少的一部分,从时间维度可分为预估(Appraisal,即实施前评估),监测(Monitoring,即过程评估)和评估(Evaluation,即结果评估)三类。英国(英国是单一制地方分权国家,由实行自治的英格兰王国、苏格兰王国、威尔士王国和北爱尔兰联合而成,由于行政架构和规划体系不尽相同,本文关注的英国空间规划,指的是英格兰的规划)的规划研究和实践一直走在世界前列,在其空间规划体系的长期发展中,已逐渐形成了一套“纵横交错”的规划评估框架和保障制度。不同层面的空间规划在实施的过程中,都依法开展了系统、有效的动态监测。

当前我国规划评估的理论研究主要包括对国外规划评估理论和经验的介绍,以及对我国规划评估实践的案例分析和对规划评估方法的探讨;规划评估实践主要限于针对传统规划(如城市总体规划、控制性详细规划等)开展的前期评估和结果评估,但对规划实施过程的动态监测还缺乏可参考的操作框架。随着我国“多规合一”空间规划改革的展开和省级空间规划试点工作的推进,加快落实动态监测工作十分必要。本文介绍英国空间规划动态监测的经验,并以区域空间战略的监测指标体系构建策略和曼彻斯特《2014—2015年权威监测报告》的实践为例,总结了其区域和地方层面的空间规划动态监测方法与经验,以期为我国在推动“多规合一”空间规划的过程中开展积极、有效的动态监测提供参考借鉴的平台。

一、英国空间规划的监测体系

空间规划的实施是一个多部门作用、多因素交互、且在不同尺度的空间中产生影响的长期过程。开展规划全过程评估是空间规划有效推进的基本保障之一。英国的空间规划体系在2004—2011年期间分为国家、区域和地方三个层面,在区域空间战略和地方发展框架中,规划评估贯穿了编制、实施过程和实施后三个阶段(图1略)。2011年规划体系改革后,全过程的规划评估针对地方层面的空间规划开展(图2略)。

图1 2004—2011年英国空间规划体系及监测手段(略)

图2 2011年之后英国空间规划体系及监测手段(略)

空间规划的动态监测既是政府和居民及时识别政策影响、逐步实现战略目标的重要手段,也是完善规划政策的重要支撑。合理的监测指标体系、完善的基础信息平台、统一的数据统计口径、合适的指标基线标准和详尽的监测计划是动态监测工作的基础。监测报告制度是英国规划体系中的一项法定的基本制度。规划部门通过每年发布的监测报告来系统回顾其规划政策的实施成效。该报告不仅是规划政策编制的重要依据,也是向社区传递规划内容、构建公众参与有效途径。

2004年《规划与强制收购法》(Planning and Compulsory Purchase Act)标志着空间规划正式成为区域层面的法定规划,要求区域规划机构(在伦敦以外的英格兰地区,区域规划机构即区域议会)围绕可持续发展和可持续社区建设编制区域空间战略(Regional Spatial Strategies),以解决该区域的社会、经济、环境及相关用地问题。由于空间规划需要更多维度、更多领域的资料和数据作为规划编制和修编的依据,采用“纵向、横向分形再交叉”的监测机制是其实现可持续发展目标必不可少的保障。同年颁布的《城乡规划(区域规划)(英格兰)条例2004》(The Town and Country Planning [Regional Planning] [England] Regulations 2004)明确了监测报告制度在英国规划体系中的法定地位,要求各区域和地方规划机构每年评估其规划目标的实现情况和规划政策的实施进度,并向副首相办公室提交 “年度监测报告”(Annual Monitoring Report)。

英国政府2011年后陆续颁布的《地方化法案2011》(Localism Act 2011)、《国家规划政策框架2012》(National Planning Policy Framework 2012)和《城乡规划(地方)(英格兰)条例2012》(The Town and Country Planning [Local Planning][England] Regulations 2012)推动了以“结构简化”和“权力地方化”为特征的规划体系改革。区域空间战略被关注地区综合发展的地方规划(Local Plan)和关注微观优化提升的邻里规划(Neighborhood Plan)所取代。地方规划机构对其地方空间规划的实施仍有监测和报告的义务——每年对规划政策的实施情况进行跟踪监测,并以“权威监测报告”(Authority Monitoring Report)的形式向基层社区反馈。

二、目标导向的空间规划指标监测框架

空间规划的影响往往受多方因素驱动,包括空间尺度的结构变化、政策影响的历史惯性、国家政府和国家影响等外部因素、以及规划政策之间的相互作用等。一方面,空间规划战略和政策的实施成效既包括易于量化的影响(如住房面积的增加量),也包括难以量化的对象或短期内并不明显的影响(如生活环境的改善情况);另一方面,监测主体也很难明确其监测到的一些政策影响究竟是由空间规划政策本身直接造成的、还是间接由空间规划相关的其他政策间接导致的。英国皇家规划学会(RTPI: Royal Town Planning Institute)认为,在规划主导的体系中,用于监测空间规划实施成效的指标必须直接从规划的内容和目标中衍生出来,才能更实际、有效地评价规划目标的实现情况。因此,构建目标—监测指标体系有助于将宏观的、定性的空间规划目标分解为具体化、定量化、可测量的评价指标,并通过定期、系统的指标监测工作来确保规划目标的逐步实现。

规划机构应根据一定的标准和程序来筛选合适的监测指标并构建指标体系,以降低指标的随意性,提升监测指标体系的科学性和可操作性。在英国,指标体系的构建主要包括四个步骤:首先,全面认识所评估的规划内容、目标、主题、空间划分以及环境要素等;第二步,构建评估框架并制定监测计划;第三步,选取并定义监测指标;第四步,建立指标索引,构建指标体系。

RTPI针对监测指标的筛选提出了四条标准。

(1)“概念相关性”,指标须量化社会、经济和环境等特定规划目标下的投入、过程和产出情况;

(2)“政策一致性”,指标须明确反映规划对特定部门和跨部门工作的贡献大小以及特定政策对不同空间层面的规划目标的实现情况;

(3)“技术坚固性”,指标须包含时间概念,且具有延续性、可调整性和纵向可比性;

(4)“易解释性”,指标须易于解释,易于利益相关者对指标和监测体系进行理解。

在开展监测之前,根据英国规划法的要求,规划机构需制定恰当、可行的指标测量和更新计划(并针对一部分并不需要每年测量的指标设计单独的监测计划)。在监测过程中,为了有效把握一部分具有较大尺度空间影响的政策以及跨行政边界和跨部门开展的政策的实施成效,规划机构需细化这些政策的投入,并通过监测直接相关的空间层次或功能区中的目标指标的变化来综合评估其实施过程;对于政策影响不直观的“软性”规划政策,则通过利益相关者调查问卷来对相关指标进行过程评估。在收集更新指标数据后,规划机构需要在监测报告中对各项指标数据进行纵向和横向比对,并根据地方背景和发展形势进一步阐释分析结果。

2.1 区域层面的监测指标体系——以区域空间战略为例

2.1.1 规划目标

2004—2011年期间,英国政府将英格兰划分为九个区域,由各区域议会设立的区域规划机构负责编制区域空间战略,旨在衔接国家层面的规划要求和地方层面的规划政策。这一时期各区域的空间规划被视为一种促进空间协调、实现区域可持续发展的整合性空间政策工具。各区域空间战略以《规划政策说明1》(Planning Policy Statement 1)提出的5项可持续发展目标作为空间规划的主要目标(图3略),构建其监测指标体系的基本框架,具体监测指标则筛选自其他各类国家规划政策说明文件。

图3 区域空间战略指导土地可持续发展的五大空间规划目标(略)

2.1.2 监测指标体系

基于《规划政策说明1》中提出的五大空间发展目标,RTPI构建了区域空间战略的监测指标体系,包含5个一级指标和20个二级指标(表1)。各区域规划机构根据监测区间内各项指标的变化来监测空间规划在不同空间尺度和不同方面的影响,从而在年度监测报告中明确该区域的发展现状、趋势和存在问题。

表1 区域空间战略的监测指标体系(略)

注:括号内为作者根据原参考文献中给出的指标定义,对部分指标的进一步解释说明。

2.2 地方层面空间战略的监测指标体系——以曼彻斯特《2014—2015年权威监测报告》为例

在《国家规划政策框架2012》的指引下,地方规划机构基于对当地10个专题方面的综合评估(包括住房、商业、基础设施、矿产、国防、安全、反恐和韧性、环境、历史、健康和福祉、公共安全、政策活力和传递性),在地方规划中提出地方发展愿景,空间发展目标和各项规划政策。

2.2.1 规划目标

2012年发布的《曼彻斯特发展规划2012—2027:核心战略》(下简称《核心战略》)是曼彻斯特地区的空间规划文件。该规划在综合评估当地发展水平、地方特色和存在问题的基础上,提出了空间发展原则、经济、住房、中心区、交通和环境方面的六大空间规划目标(图4)。

图4 曼彻斯特地方规划中的6大空间规划目标(略)

2.2.2 目标—监测指标体系

为了实现以上六大空间规划目标,《核心战略》提出了69条的政策,每条或几条相关政策都包含了数项具体的目标指标(共97项),且每个目标指标都明确了各自2027年的目标值和各时间节点的目标值。这样一套由6个一级目标、69条二级政策和97项三级指标构成的空间规划目标指标体系,也是用于动态监测的监测指标体系(图5)。此外,每条政策都包含了各自的实施策略和项目计划,监测指标基线和监测计划,以及具体的负责机构和明确的资金来源,不仅便于规划政策的落实,而且也有助于年度监测工作的开展。

图5 曼彻斯特地方规划的规划目标—监测指标体系框架(略)

2.2.3 指标监测内容——以SO1空间发展原则的监测结果为例

2014—2015年期间,曼彻斯特地方规划的动态监测结果显示,曼彻斯特的经济发展势头良好,大多数指标值有显著优化,整体在向可持续发展的目标靠拢。《2014—2015年权威监测报告》在附件中简要介绍了其监测框架、地方规划、其他单一规划中的相关政策、地方开发计划、社区参与说明和邻里规划的主要内容,并列出了各项目标—监测指标的具体监测结果。其中,指标数据均依据《核心战略》中制定的监测计划从对应部门和规划基础信息平台上定期获取,通过统一的数据统计口径进行整理和更新,并与指标基线进行比较。

下文主要介绍附件H中SO1空间发展原则目标和政策下相关指标的动态监测结果(表2),以此概览地方规划机构如何在目标导向的监测框架中通过指标监测、目标值对比和趋势分析,完成空间规划的动态监测。其他五大空间规划目标也根据其指标监测时间表更新数据并以同样的格式在报告中归纳和分析。

表2 空间发展原则的指标监测结果(略)

三、启示

空间规划的开展是一个以发展愿景和规划目标为导向的、在实施中不断更新和调整的长期过程,每一次的定期监测既是对规划政策实施的阶段性总结反思,也是提升规划权威性与稳定性的坚实基础。英国空间规划的动态监测机制的特点是以法律制度为保障,以空间规划编制为前提,以规划部门为主体,以年度监测报告为形式,以目标—监测指标体系为技术支撑。2004年以来,制度化、常态化的动态监测工作贯穿了英国空间规划的实施过程。以目标为导向的指标监测框架有助于确保各项规划政策在每一年的实施中不偏离既定目标,并在下一步实施中做出积极响应、理性调整和科学引导。尽管基本国情和规划体系存在差异,但英国的空间规划在多年的改革和发展中积累的动态监测经验对我国当前的空间规划实践和规划监测探索仍具有一定启示。

3.1 从法律上明确动态监测在规划实施中的必要性

明确动态监测的重要性和必要性是实现规划目标的关键保障。在空间规划体系改革前后,针对规划实施过程的动态监测始终作为区域、地方和社区实现可持续发展的重要手段。监测报告制度作为英国规划体系中的一项法定的基本规划制度,使空间规划在实施过程中产生的每个影响都能被及时认识和把握,可谓实现规划目标必不可少的途径。

近年来,规划评估在我国规划界已经得到重视,但主要仍在城市总体规划层面开展,且评估内容多为定性的规划成效和宏观社会经济指标,而在具体政策评估、外部评估以及实施过程的动态监测等方面还有所缺失。在推动省级空间规划试点工作的同时,规划全过程的评估,尤其是针对实施过程的动态监测工作不容忽视。

因此,我国应在规划法律法规中明确规划过程动态监测制度化、常态化的开展,并尽可能保证监测结果的公开透明,从法律层面保证规划监测评估不沦为形式化、功利化的政策工具。

3.2 建立、健全满足我国空间规划转型需求的动态监测机制

流程化、常态化的空间规划动态监测机制应当与空间规划体系、行政体系、评估技术方法等方面相协调,才能及时、有效地反映空间规划目标的实现情况。在英国,空间规划均由当地政府规划机构负责编制,在编制过程中包含了多级多类的规划目标指标和针对不同指标设计的监测计划;在规划实施期间按照监测计划对各指标进行定期收集和分析,并完成年度监测报告。这一动态监测流程可以保证以目标为导向的监测工作可操作、可追溯,也能保障中央政府、地方政府其他部门、居民和企业团体等及时了解规划政策的实施情况,从而进行有效监督。

我国的规划评估工作起步较晚、基础较弱。一方面,规划过程中尚未形成主流的评估体系和可参考的监测行动框架;另一方面,评估过程中不同部门、不同口径的数据和定性、模糊甚至不准确的信息很大程度影响了指标选择的科学性和监测工作的可操作性。在我国推动省级空间规划的过程中建立、健全动态监测机制,可分别从行政层面、规划编制层面和方法技术层面展开:

(1)行政层面上,由省级政府成立专门的空间规划监测小组负责每年度对空间规划的实施情况进行跟踪,监测报告可由地方规划主管部门和相关政府部门、地方居民和第三方团体(如大学或咨询公司等)合作完成;将空间规划年度监测报告作为省级政府每年工作报告的专题之一,在接受国家主管部门对空间规划实施进展进行定期检查的同时,也接受公众和其他部门的监督;将监测报告的质量作为规划主管部门领导和地方行政领导任期内的工作任务之一,纳入官员考核体系,有利于从源头上提高地方领导和主管部门对空间规划动态监测的重视。

(2)在空间规划的编制过程中,在重新梳理相关规划政策的基础上,空间规划应围绕地区发展战略,逐一分解其规划目标;针对各领域的规划目标提出相应的规划政策,逐条明确其责任部门、相关项目计划、资金来源以及相应的目标指标。此外,主管部门可通过线上、线下定期进行的居民态度调查获取不同地点、不同群体对规划政策及其影响的评价来量化“软性”政策的指标,一方面可以提高规划过程的公众参与水平,另一方面也有助于规划政策的普及。

(3)方法技术层面上,保证各级、各部门原始数据完整性,统一数据统计口径、精度和格式;在此基础上由多部门合作搭建空间规划基础数据共享平台,各类数据由相应部门定期更新,以作为空间规划编制和动态监测的数据来源;积极探索规划全过程评估方法,对目标—监测指标数据的监测结果进行定量、定性分析,为规划修编和实施策略的优化提供依据。

3.3 探索符合我国国情的空间规划目标—监测指标体系

空间规划的动态监测旨在定期将测量到的经济、环境、社会、基础设施等各项指标的变化,置于一个更大的社会、经济、政治背景下审视、分析和响应,从而形成“实施—监测—反馈—调整—实施”的良性循环。因此,监测指标体系可谓规划动态监测工作的关键部分。英国的空间规划体系属于指导型的规划体系,层次分明、内容综合、目标统一,并以目标为导向构建动态监测框架。区域层面,以《规划政策说明1》提出的五大区域空间发展目标为一级指标,并按照指标筛选标准从各类规划相关的文件中筛选出二级指标,构建监测指标体系,体现了监测指标的指导性和科学性;地方层面,空间规划中包括了一套以定量为主、定性为辅的目标指标体系,年度规划监测工作只需逐一更新各项规划指标,并与其目标值和历史值对比、分析即可,由此有效保证监测工作的可操作性和连续性。

在现阶段我国的各级各类规划文件中,定性指标多于定量指标,既不利于测量、评估,也不利于灵活调整;规划政策、行动计划、项目指引和主体等内容缺乏统筹,既影响政策的落实,也阻碍监测工作的开展。系统、科学地构建规划目标—监测指标体系有助于提高动态监测水平及其工作效率,规划编制工作者和决策者可以参考以下思路进行探索:

(1)明确目标,制定政策。空间规划的编制应当首先以国家和省级主体功能区规划、省级城镇体系规划、地区经济社会发展规划、相关城市总体规划等既有规划的内容为基础;然后通过专题研究、情景规划、前期评估、专家咨询、社区咨询等方式,明确区域总体发展方向和省级空间规划的主要目标;最后,针对每个规划目标,新编或筛选、改进既有政策,从而整合出一套可操作的空间规划政策。

(2)目标—监测指标体系的构建。这一步的关键是针对每条政策或相关的几条政策罗列出与之直接相关的、能反映特定政策在社会、经济和环境等方面的投入、产出和影响的各项指标,并根据规划目标和政策的分类构建多级指标体系。在筛选和确定指标时,须首先确保指标的内容是可信的、可量化的且易于解释的,然后选择便于收集、更新,且具有横向、纵向可比较性的指标,从而降低数据连续收集和分析的难度,提高监测工作的可操作性。

(3)动态监测的实践。规划文件必须明确指出每项指标在规划期内各时间节点的目标值。因此,在进行年度规划监测工作时,监测主体只需从空间规划基础数据共享平台上获取目标—监测指标体系中各项指标的最新数据;通过对比指标目标值来明确相应政策在实施过程中出现的影响和偏差;通过对比各项指标的历史数据,分析对应政策在空间上的影响趋势和潜在变化,从而有助于在下一年的工作中及时调整实施强度,优化实施策略,或适当调整指标目标值。

在我国省级空间规划试点工作开展之初,明确动态监测的重要性、完善健全其动态监测机制、探索科学的目标—监测指标体系,有助于在空间规划的开展过程中形成“实施—监测—反馈—调整—实施”的良性循环,从而“一步一个脚印”地实现规划目标。希望本文介绍的英国空间规划的动态监测框架和指标监测经验能为我国开展空间规划试点工作和实施规划动态监测提供一定的启发与借鉴。

来源:微信公众号“国地资讯”,https://mp.weixin.qq.com/s/Xv1s7XL0-6iKVMCPMxo5Vw 发表时间:2019年3月15日