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中国的收入不平等——趋势、驱动因素及政策措施

作者: Sonali Jain-Chandra,国际货币基金组织亚太部副部长;许霓妮,亚洲开发银行驻中国代表处经济学家;Rui Mano,国际货币基金组织亚太部经济学家等 发布日期:2019-01-03
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研究概要

过去的20年中,中国经济快速增长并大范围消除了贫困。然而,收入不平等的问题从20世纪80年代初开始愈发严重,使中国成为世界上最不平等的国家之一。自2008年以来,中国的不平等程度略有下降。本报告指出了这些趋势背后的驱动因素,包括城市化、老龄化等结构性变化。报告认为,鉴于预期的结构性趋势将使中国的不平等问题更为严重,政策需要在遏制不平等方面发挥重要作用,其中财政改革有可能促进税收和支出两方面的包容性和公平性。

机会不平等

除了收入不平等之外,机会不平等的程度也至关重要,例如获得教育、健康和金融服务的机会。这些不平等从根本上来说更加重要,因为它们可能导致未来更广泛的收入不平等,并使经济收入与个人努力脱钩。中国高等教育的分布在多个维度上比其他新兴和发达经济体更为不平等,包括基于区域、城乡和财富差异的比较。中国实现了医保和养老金的高覆盖率,但是仍有增加失业保险覆盖率和老年人安全网的空间。

影响不平等趋势的主要因素

泰尔指数(Theil Index)用于衡量收入不平等程度。当它的值为0时,表示所有人收入相等,值越大则不平等的程度越高。通过计算三轮中国家庭收入项目(CHIP)调查数据的泰尔指数(Theil Index),本文检验了教育、地域差别(城乡以及各省之间)和就业部门对不平等趋势的贡献程度。研究发现,所有这些因素都导致了近期不平等水平降低,但教育和城乡差别是之前不平等水平上升的推动因素。

将泰尔指数按三个不同时间段的四种类型分解。根据省份、城乡、受教育程度和户主的就业部门,将样本分成不同的子样本。教育水平分为六个子样本,而省份则多达19个子样本。分析中所包括的就业部门分为失业、农业、工业和服务业。选择1995年、2007年和2013年这三个时间段是为了刻画中国收入不平等发展中的长期趋势。

受教育程度和技能溢价的差异是收入不平等先增加和随后轻微下降的重要驱动因素。城乡差距解释了不平等及其趋势的很大一部分,但区域差别的贡献程度一直在下降。就业部门的收入差异急剧缩小,导致近期的不平等程度下降。

中国解决收入不平等的政策

个税改革。中国政府多次将个人所得税的起征点提高。然而,各种研究发现个人所得税的再分配效应非常有限。

劳动力市场政策。虽然最低工资的规定在减少工资不平等方面的作用被认为是有限的,但最近最低工资的几次上涨和更加有力的执行导致了这种观点的改变。

低保系统。到2016年,最低收入保障体系覆盖了4580万农村居民(占农村人口总数的7.8%),另有497万农村居民获得了极端贫困救济援助。1490万城市居民(约占城市人口的1.9%)也参与了低保系统。研究发现,虽然低保系统对减少收入不平等没有显著影响,但它在减轻贫困方面是有效的。

惠农政策。2000年以来,中国实施了一系列惠农政策,作为平衡发展战略和缩小城乡收入差距措施的一部分。这些政策包括各种直接补贴、废除农业税、改善公共服务和社会保障。这些惠农政策在增加农民收入和缩小城乡收入差距方面发挥了重要作用。

社会保险。得益于新型农村合作医疗保险,中国实现了医疗保健覆盖的快速扩张以及对几乎所有农村居民的覆盖。但是,由于不同群体的覆盖范围和覆盖水平不同,尚不清楚社会保障制度的发展在多大程度上缩小了全国的不平等程度。

区域发展战略和财政转移支付。中国政府于2000年实施了“西部大开发”战略,其中包括改善基础设施、外国投资优惠政策以及向西部地区大幅增加财政转移支付。21世纪初以来,转移支付中一般用途的份额有所增加,表明它们已经减少了各地区的财政差异和其他发展指标。2006年以来,沿海和西部地区之间的收入差距有所减小。

扶贫政策。中国在20世纪80年代中期开始实施扶贫政策。由于扶贫政策和经济高速增长,中国的农村贫困率大幅下降。

普惠金融。在过去的15年中,中国政府实施了一系列政策来加强金融包容性。其中包括促进偏远和农村地区支付系统扩张、对新型农村金融服务提供商和分支机构的监管以及提现服务点的优化等。

结构性趋势和消除不平等政策的未来影响

本文使用跨国面板数据,将中国不平等的历史趋势与其他国家进行比较,量化政策和结构因素的影响,并在预测结构性趋势和政策调整的基础上预测未来的不平等程度。研究发现,结构性因素在中国不断加剧的不平等中发挥了重要作用,在可预见的未来,如果没有政策变化,不平等程度将继续提高。财政政策可作为一种有力的工具减缓不平等的加剧。

财政政策在减少不平等方面的作用

(一)税收改革以增强包容性

中国的税收结构可以更多地依赖直接税,而不是间接税,这有利于提高税收的累进性。个人所得税和社会保障缴款等直接税的设计也可以改进。降低目前过高的个税起征点,将其转化为税收抵免,并重新设计税收等级,确保具有较高支付能力的中高收入家庭为国家预算和公共物品的供给提供更多资金。社会保障缴款和个人所得税形成了一个对富人的影响小于穷人的税收体制,加剧了不平等。该政策造成了最低收入者的平均有效税率过高。此外,中国的财产税征收仍然有限。

(二)支出侧改革以增强包容性

中国在教育、卫生和社会援助方面的公共支出仍落后于其他新兴经济体和经合组织(OECD)国家。除了低水平的社会支出外,另一个问题是公共服务供给的不平等。近年来,各地区公共服务供给和获取的不平等现象在增加,富裕省份的增速超过了较贫困的地区。

研究结论

收入不平等加剧是由多种因素引起的,包括受教育程度和技能溢价的差异,以及城市化和人口老龄化等结构性因素。近期收入不平等程度有所下降是由技能溢价下降以及地域和部门间收入差距缩小所引发。

若没有相应的政策变化,由于持续的城市化和人口变化,中国的收入不平等会进一步加剧。将这种结构性变化模拟至2050年,老龄化和城市化可能使不平等的程度加深,政策需要在遏制不平等方面发挥重要作用。税收改革、支出增加和再分配都可以显著减少不平等,其中最大的影响来自社保支出和再分配。

中国可以进行若干改革,使税收和支出方面的财政政策更具包容性。在收入方面,措施应包括增加社会保障缴款以及个人所得税和财产税的累进性。在支出方面,需要加大社会支出,以确保收入和健康风险得到充分防范,并同时确保公共服务能够在各省被不同身份的公民平等地获取。