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冉富强:地方财政自主权基本构造的缺位与补正

作者: 冉富强,河南财经政法大学法学院教授 发布日期:2019-03-15
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目前,我国地方财政自主权基本结构存在权利结构缺漏现象。地方财政自主权构造应当是财政权力与财政权利的有机统一,权力与权利构造的均衡及良性互动是地方财政自主权有效运转的基础。未来我国地方财政自主权的完善应以补正其权利结构的缺漏为重点,构建地方政府的公法人地位,调适地方财政自主权规范与事实的一致性,完善地方财政民主机制,构建中国特色的中央与地方财政争议法治化解决机制。

中央与地方财政关系法治化主要包括四个方面内容:事务管辖关系、财政支出关系、财政收入关系和财政转移支付关系的宪法法律化。在单一制国家,地方政府是否享有必要、充足和规范的财税自主权,既是其独立承担财政责任的物质基础,也是其享有独立法人资格的前提,更是其能否提供优质特色公共服务的保障,同时也是中央与地方财政关系法治化的关键一环。

在当下中国,地方财政自主权的权力内容的构建受到社会各界关注。然而,地方财政自主权的终极来源何在,地方财政自主权如何保障,特别是地方政府是否享有对抗中央政府不当干预的权利等问题,理论界和实务界则关注较少。事实上,地方财政自主权的构建和完善是一个系统工程,缺失任何一部分都可能给整体制度体系带来运转不畅的灾难性后果。有鉴于此,笔者于本文尝试从地方政府财政自主权的基本构造分析入手,揭示当下中国地方财政自主权的构造缺陷,以期为准确把握、科学构建地方财政自主权,特别是为地方财政自主权良性、健康运转提供理论支撑,也为当下亟待构建的中央与地方财政关系法治化提供参考方案。

一、我国地方财政自主权基本构造的现状

1991年《国家预算管理条例》曾经有“赋予地方相应的财政自主权”的相关规定,但在1994年第八届全国人大第二次会议通过的我国《预算法》中却未作同样的规定。在现有法律规范体系内,我国没有普遍实行地方自治制度,因而没有地方财政自治权的规范概念,地方财政自主权的规范概念有先天缺陷,但规范意义上的地方财政自主权依然存在,尽管地方财政自主权更多的是以“事实上”财政自主权的面目呈现的。

(一)“规范”意义的地方财政自主权

“规范”意义的地方财政自主权是指现有法律、法规赋予地方政府的财政自主权,它包括地方收入自主权和地方支出自主权。

1.“规范”意义上的地方收入自主权

地方政府收入自主权是衡量地方财政汲取能力的核心。按照收入类型划分,可以将其细化为税收收入与非税收入。地方政府的收入自主权包含税收自主权和非税收入自主权。税收自主权又进一步分为自主税收立法权和自主税收行政权,其核心是地方税收立法权。我国现行《宪法》《立法法》均未把税收立法权下放给地方政府,除非全国人大常委会有特别授权。2018年实施的《环境保护税法》赋予地方政府一定的税收立法权,即应税大气污染物和水污染物的具体适用税额的确定和调整、同一排放口征收环境保护税的应税污染物项目数增加由省、自治区、直辖市人大常委会决定。未来随着房产税的立法推进,地方政府可能会享有一定的税率调整权、开征及停征决定权等。目前地方政府规范意义上的非税收入主要由政府性基金、政府规费、国有资产及国有资源的收益等三部分组成。公债只是省级地方政府自主收入,省级以下地方政府不享有公债举借权。省级政府有行政事业性收费项目设定权,没有政府性基金设定权,省级人大常委会有部分矿产资源有偿使用制度设定权以及资源使用费率确定与调整自主权,地方政府享有对地方财政形成的非经营性国有资产收益的自主收入组织权。非税收入自主权的核心是收入项目的自主设定权。

2.“规范”意义上的地方支出自主权

地方财政支出应当首先满足法律与中央政府确立的强制性支出。目前,法律和中央政府为地方政府设定的强制性支出如下:一是教育领域的财政支出占GDP的4%,该标准已经写入我国《教育法》;二是科学技术领域的经费增长幅度应当高于财政经常性收入的增长幅度;三是农业技术推广的资金应当得到保障并应逐年增长;四是医疗卫生领域的财政支出要逐年增加,增加幅度不低于财政支出的增长幅度;五是环境保护领域逐步提高污染防治投入占本地区同期GDP总值的比重;六是公务员工资水平逐年增长。除此以外,中央政府还会根据需要确定一些强制支出项目,比如2008年的农村义务教育免除学杂费和书费,提高经济困难补助和城乡义务教育学校公用经费,新型农村合作医疗、廉租房、城市居民最低生活保障、基本农田建设和保护以及土地整理和耕地开发,等等。

地方政府在满足强制性支出的基础上,可以自主支配自己掌握的财政收入。在规范层面上,地方政府可自主支配的财政收入包括自有财政资源、中央一般性转移支付两种。地方自有财政资源主要包括地方税收收入、共享税分成、地方行政事业性收费和政府性基金、地方的非经营性国有资产收益和国有资本收益等。事实上,在现有中央与地方财政资源配置关系中,中西部地区的地方政府享有的规范层面的财政自主支出权力很小,这一现象在县乡政府层级更为突出。

(二)地方政府“事实”上的财政自主权

如果从事实层面考察,地方政府还有许多“真实”的收入自主权和支出自主权。比如,2001年国务院下发《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》,肯定了国有土地使用权的“招拍挂”制度。地方政府通过市场化操作获得了实际上的国有土地有偿使用费标准设定权。地方政府对于自己收取的土地出让金一般享有自主支出权。实际上,这也是近年来“土地财政”问题的根本原因。

除此之外,地方政府及地方政府性公共机构能够通过设立融资平台公司或者违法担保的方式,规避我国《预算法》设定的举债及担保禁令,违规举债或融资。对于这部分资金,地方政府当然享有支出自主权。2014年以来,在国务院推出的政府与社会资本合作(PPP)的引导下,一些地方政府开始打着政府与社会资本合作的“幌子”违规擅自举债。为了防止地方政府违规举债,2017年6月1日,财政部、国土资源部联合印发了《地方政府土地储备专项债券管理办法(试行)》(财预〔2017〕62号,以下简称:《办法》)。《办法》指出,土地储备专项债券是地方政府专项债券的一个品种,以项目对应并纳入政府性基金预算管理的国有土地使用权出让收入或国有土地收益基金收入偿还。财政部出台该《办法》的目的就是为了进一步遏制一些地方政府的变相举债行为。

除了违规举债外,一些地方政府为了弥补财政空缺,违规自行设立一些收费项目,强制对市场主体征收一定的“市场服务费”,严重地侵蚀了市场经济体制的健康运行。2015年4月18日,李克强总理主持国务院常务会议,研究部署“全面清理涉企收费”,强调指出,凡是没有法律法规依据且未按规定批准,越权设立的收费项目一律取消;坚决纠正擅自提高征收标准、扩大征收范围的行为;凡没有法律依据的行政审批中介服务与收费一律取消;严禁行业协会打着政府旗号擅自设立收费项目及提高收费标准等。然而,由于近年来经济增速放缓影响了地方的财政收入,导致地方政府财政压力进一步增大,地方政府迟迟不愿执行国务院的上述决定。为此,2017年2月8日,国务院总理李克强不得不再次召开常务会议,决定进一步清理和规范涉企收费,继续为实体经济减负。国务院两次会议均提出,要抓紧建立收费目录清单制度,切实减少地方政府涉企收费的自由裁量权。显然,在中央与地方事务管辖权限、财政支出责任、财政收入权限及转移支付制度实现科学化、规范化、法治化之前,促使地方政府下决心停止设立或实施“违规收费”极为困难。

以上是我国近年来地方财政自主权的概貌。通过认真反思,则不难发现,无论是规范意义上的财政自主权,还是事实上的财政自主权,都仅仅是在“权力”范畴内阐释地方财政自主权。然而,从应然层面来看,地方财政自主权的完整结构应当是“权力”与“权利”的均衡与统一。

二、我国地方财政自主权基本构造的缺漏

地方政府作为一个社会组织,其享有的财政自主权一定会呈现权力、权利两个不同内涵,缺失任何一个都会导致其运转不畅。我国地方政府的财政自主权也是如此。

(一)地方财政自主权权利构造的缺位

从霍菲尔德对法律概念的解析来看,法治化的地方自治权或自主权应当包含权利和权力两个要素。“权力是指人们通过某种作为或不作为来改变某种法律关系的能力,权力的相关概念是责任,相对的概念是无资格……权利和义务是相关联的。权利是指一个人可以迫使一个人某种作为或不作为,义务是指一个人应当作出某种作为或不作为。”地方自治的权力内涵是指地方政府或地方公共团体对地方居民的统治权或治理权,它实际上是指地方自治(自主)单位对内的法律属性;地方自治的权利内涵则是指地方政府或地方公共团体自治权利不受中央政府或其他地方政府侵犯的法律特征,它属于地方自治(自主)单位作为法律主体对外的法律属性。

地方自治(自主)单位的公法人资格与地方自治(自主)单位的权利属性的构建与完善休戚相关。公法人资格是地方自治或自主单位启动救济机制的法律人格或形式要件,地方自治或自主单位权利属性的构建是地方自治或自主主体权力属性落地生根的根本保障,二者相得益彰、缺一不可。地方财政自主权的权利内涵首先是指地方政府应当具有地域性公法人资格。

从广义上来说,地方财政自主权的权利属性还包括地方居民对地方财政自主权力的政治参与、民主协商及社会监督,以及地方居民(代表)作为全国居民身份或者地方政府作为独立法人,参与中央财政权力的决策、执行及社会监督。在现代信息社会,公民的政治参与和民主协商机制不能单纯依靠传统的“制度化”民主机制——代议机构,由网络社会开放出的广袤的社会公共领域——网络空间,为“非制度化”的民主机制展开提供了极为便利的沟通、协商及实施条件。公民可以充分利用网络空间传递、汇集并形成强大的“社会权力”,进而实现由公民集体权利向“公共权力”的华丽转身,实现阿伦特所说的“协同行动产生权力”的制度逻辑。

当前,我国地方财政自主权的缺陷是“权利”构造的整体缺失。除地方政府不具有公法人资格以外,其权利构造既缺乏地方政府作为权利主体介入中央与地方财政资源调配的程序机制,也缺失法治化的地方财政权利的保障与救济机制,与此相伴,地方居民对地方财政自主权力的监督制约机制也显得乏善可陈,地方人大的预算审议监督更多履行的是形式化的“橡皮图章”功能。地方财政自主权利一系列体系性制度的缺失,导致我国地方财政自主权制度建设长期失衡,进而阻碍了中央与地方财政关系法治化的进程。正如有学者所说:“由于缺少法律的规范性约束,中央政府在财政权力划分上处于绝对的优势,故而形成了以中央政府的需要为主导进行动态调整的财税体制。在调整过程中,地方政府只是被动的接受者,而不是能够表达诉求、参与决策的积极主体。”比如,1997年的印花税的收入分层比例调整、1998年的证券交易税由地方税变为共享税的调整、2002年的所得税变为共享税的调整、2016年的所得税改为增值税后的收入分层比例调整等都是如此。可见,地方政府从来没有作为权利主体参与其中的博弈或协商程序,更缺乏相应的权利救济和权利保障机制。

地方财政自主权的“权利内容”构造的搭建,不仅要关注地方政府作为权利主体积极参与央地财政资源的调配程序,而且要健全地方财政自主权的救济保障机制以及央地财政争议的法治化解决机制。在地方财政自主权的权利要素构造方面,德国立法参与模式的相关规定也许值得我们借鉴。德国《基本法》第104条至第109条规定,联邦参议院有权审议任何有关州的税收份额、财政平衡、财政管理或者涉及各种财政的法律,包括所有针对联邦和州共同预算原则的法律,以及其他涉及更改宪法或者触及联邦与州关系的法律规范的调整。

除此以外,还要科学构建地方居民积极有效参与地方财政权力编制、审议、执行及预算调整程序,构建地方居民能有效参与地方公共财政权力行使、运行的社会监督机制。在地方财政自主权利建设方面,美国、日本、英国等域外国家创设的由纳税人提起的公益诉讼机制,也许可以作为我国地方公共财政权利建设的域外经验引入。

(二)地方财政“权力”与“权利”的均衡与互动缺失

地方财政自主权的权力属性主要体现其对地方居民内部的强制性和权威性。地方财政自主权的权利属性主要展现其针对中央政府及相关部门的不可侵犯性、可救济性。在现代国家,无论是联邦制,还是单一制,理想的中央与地方财政关系图景都是中央与地方事权、财权财力、支出责任及转移支付的科学化、规范化及法治化,特别是中央与地方政府财政权力与财政权利构造的统一、均衡和互动。其互动的具体路径有二:一是英、美模式,即地方自治单位作为公法人启动司法程序的权利救济机制,同时辅之以地方居民积极参与地方财政自主权力的立法、执行及社会监督程序;二是法、德模式,即地方自治单位的公民代表直接实质介入中央财政立法程序的参与协商机制,同时辅之以地方居民积极参与地方财政自主权力的立法、执行及监督程序,具体表现为地方政府通过拟制法人团体或者直接选派地方居民代表平等参与或介入中央与地方财政权力配置的政治立法或司法救济程序,同时辅之以地方居民积极介入地方财政权力的制度逻辑。

这两种模式和机制的共同特点是:地方财政自主权力与权利融合统一。这是地方财政自主权能够真正科学、规范、良性运转的前提和基础,是中央与地方财政关系法治化的核心内容和基本要义。上述两种模式和机制背后有一些共同的基本原则:人民主权原则、分权制衡原则、规范调节原则、名实相符原则。

上述两种权力与权利互动模式和机制的差异在于:英、美模式把地方政府作为法人,构建中央与地方财政争议的司法解决机制,实现中央与地方财政关系的法治化,同时,地方居民积极参与地方财政自主行使权力的全过程;法、德模式注重地方居民代表直接介入中央财政立法,地方居民全程参与地方财政权力的运行和监督。

然而,由于我国地方财政自主权权利结构的基本缺失,导致地方财政自主权力结构无法与权利结构形成理性互动,进而导致我国地方财政自主权成为一个要素缺位的制度体系:一是地方财政自主权成为地方官员的“独角戏”,地方居民成为地方财政自主权的“看客”,地方财政民主机制亟待完善;二是中央政府成为中央与地方财政资源调配的唯一决策者,地方政府缺乏对央地财政资源配置的实质影响能力;三是地方政府独立承担责任的公法人资格无法获得,央地财政争议的法治化路径难以构建;四是中央与地方财政关系科学化、规范化、法治化的道路任重而道远。要促使地方财政自主权制度得以有效运转,必须从权力和权利两个方面构建财政自主权。

三、我国地方财政自主权基本构造的补正

在根据我国《宪法》确立的人民代表大会制度框架下,我国地方财政自主权“权利”结构的补正应当结合中国国情因地制宜逐步推进。具体说,应当在如下几个方面适时推进中央与地方财政关系法治化的改革。

(一)地域性公法人构造的必要性

通说认为,地方自治包含团体自治和居民自治两层含义。如果把地方政府自治作为团体自治,“地方政府”作为公法人就是地方财政自主权的法人主体。然而,我国宪法、法律至今尚未明确赋予普通地方政府独立公法人资格。事实上,现阶段我国地方政府仍然缺乏地方自治的经验,地方民主机制尚不能形成对地方公共权力的有效监督制约。在实质公法人资格方面,地方政府享有的税收立法权还非常薄弱,目前仅有环境保护税法赋予地方政府一定的税收立法权;规范化的中央对地方政府的转移支付制度也亟待建立和完善,有限的财力性转移支付距离基本公共服务均等化目标还有相当差距;省以下转移支付尚无明确的规范依据。地方政府无论在形式法人资格上,还是在实质财权方面,都不具备独立承担财政责任的制度环境。

随着我国改革开放的深入推进和全球化的快速发展,中国的市民社会已经获得很大发展。在此基础上,要求加快推进政治体制改革、有序扩大民众参与,实现人民主体地位的地方民主责任制诉求也日渐显现。地方政府作为地域性法人社团是市民社会组织的一个种类,甚至是最重要的一类社团组织。“它也具有高度自治性、服务性和法治性,是市民社会中利益集团的利益代表,也是利益集团参政议政的组织”。为进一步构建市民社会与政治国家的良性互动机制,赋予地方政府一定的自治权力是厘定国家权力法律规范、保证国家权力健康运行的重要内容,它事关中国有限政府的建构,关涉公民各项基本权利的实现和保障。

赋予地方政府地域性社团公法人地位和自治权力,不能仅仅停留在形式上。必须根据本国国情,在宪法、法律上赋予地方政府一定的财权、财力,使其真正具备独立承担民事财产责任的能力。其中,自主财权主要就是税收立法权,包括税收主体、客体、税基、税率等所有税收要素的确定权,或者至少享有其中某一个或几个税收要素的确定权,非税收入征收权也应纳入其中;地方债管理制度应当以各级政府均有发债权作为目标。在这个方面,法国的一些经验值得我们借鉴。法国虽然也有长期中央集权的传统,但近年来却授予地方政府一定的自治权。法国的市镇、省和大区议会虽然不能决定本地区地方税的计税依据,但是它们有权直接决定本地区地方税的税率,只要不超过议会规定税率的2倍或2.5倍即可。税率调整权也属于税收立法权和自主财权。另外,法国的地方政府在中央政府的授权范围内也可以自行决定开征某个税种。

法国的经验值得我们学习,即有步骤地授予地方政府一定的税收立法权,构建必要的适度的地方税体系。在中央立法确定一定基准税率的基础上,赋予省级政府一定税率调整权和税收减免权,授权省级人民政府自主决定是否开征某项税收。在此基础之上,再通过规范化的财力性转移支付制度弥补一些地方基本公共服务所需的财力。这样就能使省级政府成为能够独立承担财政责任和财产责任的地域性公法人。在省级政府的财政自治和独立财政责任取得成功经验的基础上,于各方面条件都成熟时,再进一步授予县市级政府包括财权、财力在内的相应的自主权力。从而为构建省级、市、县级地方政府作为公法人主体做好准备性工作。

然而,由于中国传统观念上的“政府”是个广义概念,地方官员作为地方知识分子的精英,有“求仁”精神统领下的“修身、齐家、治国、平天下”的职责,地方官员往往成为真正的地方财政自主权的执行和操作主体。“‘求仁’传统中的这种‘入世超越’精神,又是中国终极价值观念中最为重要、最为宝贵的部分。”它不但是“天命观”和“大一统”观念的理论原点,而且是“父权型权威观念”的渊源根基。在中国“求仁”传统下,由于人生意义的实现是在此世的,因此秉持这个传统的知识阶层并不像“救赎”和“解脱”传统那样成为宗教人士,而是直接与官僚阶层相结合,成为“士大夫”与“士大夫政治”相结合的治理模式阶层。作为知识分子精英代表,特别是主政一方的地方“父母官”,地方官员往往把“修身、齐家、治国、平天下”作为自己的人生理想,把中央政府制定详细的法律制度当作一种治民之道、驭下之术,呈现出很强的工具主义特色。

同时,“求仁”的心志伦理支配公共领域导致“公”与“私”边界不清,也无法在这个领域实行严格的法治。在传统中国社会中,地方主要官员成为“教化天下”、“治理一方”的第一责任人,其“公”与“私”的观念、“法”与“礼”的观念根本无法分清。以功能完善的郡县政府为例,“中国传统社会其实并不存在正式完整的一级地方财政,县级财政本质上是一种县官个人‘大包干’的制度,县官的私人收支与政府的公共收支混在一起而没有什么界限,县级财政具有非常明显的家产制特征”。当然,这些地方官员关心的重点是“驭民”,而非“地方公共服务”。

当下,地方各级官员,特别是党政一把手治理社会的行为模式和方式,并未跳出传统社会治理模式的“窠臼”。“由于超越层面价值诉求的缺失,当前官僚政治与政党的结合使得官僚们的行为越来越基于现实的计算,呈现出明显的短期化、利益化特征。由于差序格局下的关系本位模式对当前中央集权制的严重侵蚀,使得整个体制运行中人治的程度依然相当严重,由此也妨碍了中央集权制对法理权威的获得,使其不得不严重依赖于一把手的努力。”事实上,地方政府的党政一把手不但掌握法律规范之内的财政自主权,而且还操控着各种非正式的甚至非法的财政自主权。这些非正式或者非法的财政自主权包括自行组织国有土地有偿使用收入权、财政性投资自主权以及公债举借自主权等。笔者认为,实际上,地方官员可以行使的非正式的财政自主权还有很多,以收入来说,各种名目繁多的涉企收费、“自愿捐助”、政府性基金等,以支出来说,各种非强制性支出以外的政绩性投资、政府本不应承担的或然债务,以及近几年中央政府大力推行的PPP业务、政府购买公共服务等操作还未实现规范化。

如前所述,单一制国家的中央政府并非不能赋予地方政府一定范围的自治权。英国、日本、韩国、法国同属单一制国家,但它们都赋予地方政府一定的自治权。为满足地方自治的财政需求,它们也都赋予地方政府相应的税收立法权。不过,单一制国家地方政府的税收立法权一般都是由中央通过立法授予。地方政府的税收立法权不能超越中央税收立法赋予的权限范围。比如,1946年“中华民国宪法”虽有“国税”、“省税”、“县税”的划分,而且将省税、县税立法与执行的权力赋予省、县,“中央”仅享有“国税”与“地方税”划分的立法权,并无“地方税”立法权。然而,实际上,直到2002年11月台湾地区“立法院”才通过“地方税法通则”及“规费法”,而且“地方税法通则”也仅仅赋予地方政府在授权范围内的税收立法权,这与地方政府享有“宪法”上的地方自主税收立法权大异其趣。

单一制国家授予地方政府税收立法权是近年来财政联邦主义的基本主张之一。联邦主义是指:“一个同时具有中央和地方决策过程的政府部门,通过它提供相关公共服务水平的选择,基本上根据相关辖区居民(以及其他可能涉及经营活动的人)对这些服务的需求决定。”如果根据上述纯粹经济学定义,中国也属于财政联邦主义。财政联邦主义学说把中国现在的财政分级管理体制与联邦制进行了某种勾连。然而,由于我国在宪法上明确实行单一制国家结构形式,学者最多称我国的财政分权为“准财政联邦制”。

财政联邦主义是否适用于实行单一制国家结构形式的中国呢?有学者认为:“分税制的现实困境是我国当前财政联邦制和宪政单一制内在冲突的集中反映,也是经济分权和政治集权深刻矛盾的真实写照。”其实,地方居民几乎很少参与目前中央与地方财政权力的配置与角逐。中央政府往往将地方单位的GDP增速作为考核地方官员的重要指标,地方官员因而把工作重心放在GDP增长速度上。党的十八大以来,生态文明及绿色发展观正在深入地方政府执政理念并作为地方主要官员考核的指标。然而,截至目前,地方政府的治理一般仅仅局限在地方党委和政府主要官员的内部决策,缺乏当地居民的广泛和有序参与。这就是哈贝马斯所说的行政机关的“内部编程”。“行政部门在多大程度上承担了政治立法者的任务,并且在执行中发展它自己的纲领,它就在多大程度上必须自己来决定论证和运用规范的问题。”由此看来,地方财政自主权问题绝不仅仅是意识形态之争,而是经济学、财政学研究如何与政治学、宪法学交流与对接的问题。地方政府的财政自主权及地方自治权是一个需要审慎决策的政治与宪法问题,需要运用多学科的视角综合研判和决策。

我国至今尚未从宪法、法律上赋予普通地方政府地域性公法人地位。赋予普通地方政府抽象公法人地位仅仅是一个法律地位的确认或承认,关键是要从宪法、法律上赋予地方政府实质性的财政自主权力,特别是一定的税收立法权。“在缺失税收立法权的情况下,就不可能有真正的财政自主权,也不可能有真正的央地财政分权。”否则,财政自主权主体的法人地位也会出现“名不符实”的现象,进而将维持地方居民退居地方公共财政“幕后”,地方主要官员行使“事实上”和“法外”的地方财政自主权的现状。由此看来,要构建地方政府公法人地位,首先要确保地方规范意义上的财政自主权与“事实”财政自主权的一致性。

(二)地方财政自主权力规范与“事实”的一致性

地方财政自主权规范与事实层面分离的实质是价值与事实的冲突。两者冲突的根源是人的认识能力的有限性与法律规范的滞后性之间的张力。当然,包括中央政府在内的各级政府及地方官员的趋利性也是规范与事实始终保持一定张力的重要因素。众所周知,理想的状态应当是规范与事实的融合统一,这就是分析法学派所说的“事实”与“价值”的统一。哈特所述的承认规则本身就是一种社会事实。“事实”与“价值”的统一实际上就是哈特所说的用“内在的观点”接受法律规则。哈特曾言:“把承认规则称为‘法’的论据是,为确认这个制度的其他规则提供标准的规则,可被认为是一个法律制度的确定的特征,因此它本身值得称为‘法’;把它称为‘事实’的论据是,主张这样一个规则存在,实际上对一个实际的事实作出外在的陈述,这个事实涉及‘有实效的’制度的规则被确认的方式。”只有存在的规范才是有效的规范,反之亦然。“承认规则”是指确认具有某些实际效用的规则,使它们成为这个社会所遵循、有社会压力支持的规则。在一个复杂的社会里,通过特设机关的颁布、长期的习惯、司法判决等,来确认规则以作为以后的法律印证。从重要上讲,承认规则是一个最终的规则和最高的规则。因此承认规则实际上就是某个领域的宪法性规则或立法性规则。

在中央与地方财政关系法治化方面,规范层面与事实层面的统一是理想法治状态下的中央与地方财政关系,也是地方财政自主权的法治理想状态。然而,实际上,两者张力的存在和运动属于中央与地方财政关系发展变迁的常态。然而,如果出现以下几个方面的情况,就超出了规范与事实背离的正常情况:一是地方财政自主权的规范层面与事实层面的全面或绝大多数脱离,无论是收入自主权还是支出自主权都是如此;二是地方财政自主权的规范层面与事实层面的长期背离。

地方财政自主权的规范层面与事实层面的背离,无论是大面积背离,还是长期背离,都将产生如下消极影响:一是市场主体的经济自由权和私人财产权可能大面积遭受公权力的严重威胁,市场预期和必要的市场规则很难形成,市场一直处于无序或半无序状态;二是不能实现地方财政自主权制度设立的根本宗旨——为地方居民提供优质公共服务及多元人权保障;三是中央与地方财政关系的科学化、规范化、法治化的构建和实现将遥遥无期;四是各级政府及公共机构的大面积或长期“违法治理”、“规则缺失”,甚至“无法无天”,将严重损害法治的权威,进而降低政府的威信和信用,法治国家、法治政府及法治社会建设的引领、示范及带动功效将荡然无存。

要实现地方财政自主权规范与事实的“名实相符”与“名至实归”,必须努力构建和实现中央与地方财政关系的“良法”和“善治”。首先,要按照“事权与支出责任相一致的原则”,构建科学、规范、完善、高层次的中央与地方各级政府的事权、支出责任、财政收入及转移支付制度,同时辅之以规范的中央与地方关系的调节机制。其次,要加强相关中央与地方财政关系法律制度的落实、督查、监督和法律责任追究,要坚决查处和果断追究那些胆敢视“法律规则”为“玩物”的中央及地方主政负责人。2017年上半年,中央部门多次出台针对地方政府超越我国《预算法》规避举债禁令的相关规定就是例证。再次,要认真探究、归纳和提炼制约中央与地方财政权力科学配置的体制性、机制性障碍,及时查漏补缺,做好中央与地方财政关系法律规则的立、改、废工作。2014年我国《预算法》修改时赋予省级政府的举债权,2017年6月1日,财政部、国土资源部印发《地方政府土地储备专项债券管理办法(试行)》,都是国家实现规范层面与事实层面统一的举措。笔者相信,伴随我国市场经济体制的逐步完善及新一轮中央与地方财政关系法治化的推进,未来中央与地方财政关系的规范与事实的冲突将大大减少,最大限度的规范与事实的融合统一将逐渐成为常态,地方各级政府具备实质公法人的财政条件一定会逐步实现,为最终在宪法、法律上确立地方政府公法人地位提供制度支撑。

(三)地方财政民主制度的完善

我国《预算法》第13条规定了地方各级人大对预算的审议、监督制度。这是保障我国地方财政民主的法律规范。这一制度在实际落实上仍存在诸多问题,如地方居民对地方公共事务的参与热情度不高,地方民主机制有待拓宽。地方居民对地方公共财政的参与热情不高,既有历史上的原因,也有公众参与制度不够完善的原因。长久以来,治理从来都是党政精英考虑的问题,人民群众向来仅以服从法规政令为主。纵然有民主参与地方财政的笼统性规定,但就如何参与、参与内容、参与方式等具体细则并无明文规定,尚不能消除公众疑惑并促使其依法、有序参与。党的十九大报告指出:“发展社会主义民主政治就是要体现人民意志、保障人民权益、激发人民创造活力,用制度体系保证人民当家作主。”近年来,佛山、哈尔滨、温岭、顺德等地尝试推进参与式预算,让人民群众参与地方预算的编制、审议、监督等过程,取得了财政民主的初步成效。然而目前参与式预算尚未成为各级政府的法定义务,是否推行参与式预算主要取决于各级政府的自觉行为,而且人们对参与式预算的政府层级(省、市、县、乡镇)、参与式预算的限度及范围等仍存在一些争议。实际上,公民的财政权是从公民的私人财产权衍生的权利,它具有罗伯特·阿列克西所说的大家能够理解的实际意义、政治正当性以及高于法律权利的位阶等宪法性权利的特征,公民财政权具有包括知情权、参与权、监督权和救济权等内容。

我国宪法虽然没有明确规定公民的财政民主权利,但《宪法》第2条规定了人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务。上述规定可以作为公民财政民主权利的宪法基础。当前,人类社会已经全面进入互联网时代,公民的权利意识和民主观念正在逐渐兴起,我国的中产阶级队伍也在不断壮大,各级地方政府应当通过听证会、协商会、网络民意等多种形式,有序扩大地方居民对地方财政事务的知情权,依法维护地方居民对地方财政事务的参与权、决策权,有效保障地方居民对地方财政事务的监督权和救济权。美国、英国、日本等国家,都设立有公民可以针对财政管理部门或地方政府违法或不当的财政行为提起公益诉讼的权利。国外的公民财政公益诉讼分为民事公益诉讼和行政公益诉讼两种。当然,我国是否引入公民财政公益诉讼制度还值得进一步研究。无论公民财政公益诉讼制度是否被引入我国公益诉讼法律制度,各级地方政府都应通过各种形式依法保障公民对地方财政事务的民主管理和参与权利。

(四)中央与地方财政争议协调处理机制的法治化

关于如何构建中央与地方关系的协调和处理机制,国内学者主要有两种观点。一种观点认为,应当合理借鉴国外司法解决中央与地方关系的成功经验,构建司法审查机制来解决中央与地方权限争议。另一种观点认为,应当利用专门法的形式或者通过地方参与中央立法程序,规范和调整中央与地方利益冲突和争议。两种观点的共同点是构建中央与地方利益关系的法治化解决机制,差异是基本理念和出发点不同,前者属于比较典型的个体主义权利保障机制思维模式,后者则是遵循共同体主义、集体主义思维范式。我国的根本政治制度是人民代表大会制度,人民代表大会制度的基本政治逻辑是整体主义、集体主义思维,明显区别于以自由主义、个人主义为特征的英美宪政制度。未来中央与地方财政关系的法治化及地方财政自主权的构建也必须在人民代表大会制度框架下进行。为此,笔者认为,地方财政权利与权力的协调融合机制不适合选择以自由主义传统为支撑、以地方自治为基础的英美司法救济机制。相对而言,我国选择由地方居民或居民代表分别参与中央政府及地方政府的财政权力运行,特别是中央政府的财政立法权,比较契合我国人民代表大会制度的现行框架。我国《宪法》《预算法》及《监督法》已经构建了比较完善的地方居民广泛参与的地方财政民主机制,而全国人大代表也由省、自治区、直辖市、特别行政区和军队选出的代表组成,较能反映地方财政利益。按照法、德模式构建地方财政自主权利与中央财政权力的融合机制,只需在全国人大或全国人大常委会下面设立一个协调中央与地方关系的委员会即可。

来源:微信公众号政治与法律编辑部,https://mp.weixin.qq.com/s/CQT_5steYlM22XmeSP5b_Q 发表时间:2019年3月15日