一、前言
农村集体经济是我国公有制经济的重要组成部分，其良好发展与有效实现是解决我国“三农”问题，实现农村居民共同富裕的根本保证。在我国建立法治国家的治国方略目标下，农村集体经济的发展与实现必然也要纳入法治化的轨道。建立与完善农村集体经济有效实现的法律制度，为农村集体经济发展壮大提供法制保障是我国农村集体经济有效实现的必然途径。欲达成上述目标，首先必须了解我国农村集体经济法律制度的运行现状与存在的问题，只有这样才能建立科学有效的、适合我国国情的农村集体经济有效实现的法律制度。因此，为了解我国农村集体经济法制的运行现状，使农村集体经济法制的建立具有针对性与有效性，以中南财经政法大学中国农村土地法律制度研究中心主任陈小君教授为首席专家的国家社科基金重大招标课题“我国农村集体经济有效实现的法律制度研究”课题组成员于2010年7月至8月，进行了大范围的田野调查。
调研对象的代表性与典型性是决定调研结果科学性的前提。为了使调研结果更具客观性和科学性，课题组将本次调研对象分为两类：名村与普通村。针对我国农村发展的非均衡性，所选取的名村与普通村分别位于我国西部、中部、东部地区。
本次调研采取调查问卷与访谈的形式。调研内容包括：我国农村集体经济有效实现的法理基础，主体制度、财产权制度、经营运作制度等诸制度的运行以及配套制度的实施情况等。
通过实地调研，共收回有关普通村的有效调查问卷204份，访谈笔录68份，相关资料近60份，走访的基层国家干部、村组负责人、村民代表和普通村民达300余人次。通过实地调研，课题组较为深入的了解了我国普通农村集体经济有效实现的法制现状与不足，为课题组的下一步研究奠定了坚实基础。我国普通农村与名村在经济实力，集体经济的主体制度与运行机理等方面存在巨大差异，本文仅对普通村集体经济法律制度运作的调研结果进行分析。
二、调研内容分析
（一）农村集体经济有效实现的法理基础考察
1．有关农村集体经济的地方性法规及其实施情况
我国幅员辽阔，地区经济发展水平极不平衡。因此，针对性较强的规范农村集体经济的地方性法规对于农村集体经济的有效实现意义重大。地方性法规的有无、内容与实施效果，对于我国农村集体经济的发展壮大具有非常重要的意义。关于农村集体经济有效实现的法制环境，以下两表可以反映其实际概况。
由表2可知，我国有关集体经济的地方性法规较为普遍，但其实施效果还存在进一步改善的空间。由表3可知，农村居民强烈期望国家通过立法完善集体经济的组织形式，切实保障集体财产权，并明确规定政府对农村集体经济在税收、解决集体债务与金融支持等方面的义务。但是，不同地区、不同省份因农村集体经济发展水平、所遇困难不同，农民对于立法侧重点的需求有所不同。
2．集体经济组织功能发挥：期望与现实之间存在差距
集体经济组织功能是为成员提供全面良好的服务，其服务种类多少与质量好坏，是衡量集体经济有效实现的重要考量因素。调研发现，受访集体成员强烈期望集体经济组织能够提供以下服务：（1）道路、水利、饮用水等公益事业建设；（2）改善农村文化、教育、环境卫生设施；（3）提供社会保障（医疗、养老、失业等）资金；（4）在本地为集体成员（农民）提供就业机会；（5）为农户的土地承包经营提供良好服务；（6）适当补贴失地、无地成员。在以上期望项目中，农民对（1）、（2）、（3）项服务的期望值最强烈，对（4）、（5）、（6）的期望值相对较低。因此，集体经济组织在为其成员提供服务时，应该考虑首先提供上述（1）、（2）、（3）项服务，这样更符合农民意愿，以满足农民需求。
集体经济组织实际发挥的功能与其成员的期望还存在一定的差距。考察集体经济组织功能发挥的好坏，有两个标准：其一是看集体经济组织是否提供了成员所期望的服务；其二是看集体成员对集体经济组织所提供服务的满意程度。调研显示，项目不同，集体经济功能发挥的效果不同。有97.6％的受访者认为村集体经济组织在道路、水利、饮用水等公益事业建设方面发挥了作用，受访者对上述服务提供的满意率与基本满意率分别为77.9％和18.8％。有89.4％的受访者表示村集体经济组织在改善农村文化、教育、环境卫生设施的方面已发挥其功能，有69.9％的受访者对该项服务表示满意，有24. 2％的受访者表示基本满意。有39.4％的受访者表示农村集体经济组织在适当补贴失地成员方面发挥了作用，有67％的受访者对其表示满意，有27.7％的受访者表示基本满意。有68.7％的受访者认为集体经济组织在提供社会保障（医疗、养老、失业等）资金等方面发挥了实际作用，有65.9％的受访者对其表示满意，有31.7％的受访者表示基本满意。有72.4％的受访者认为集体在为承包经营提供服务方面所发挥了实际作用，有74.6％的受访者对其表示满意，有21．4％的受访者表示基本满意。有58. 1％的受访者表示集体在为成员提供就业机会方面提供了相应的服务，该项服务的满意率与基本满意率分别为74.8％、20.9％。可见，集体经济组织在为成员提供前述（1）、（2）项服务方面，功能发挥的最好。在提供第（4）、（5）、（6）、（7）项服务时稍差。功能发挥最差的项目是第（3）项即为失地成员提供补贴。总体而言，集体经济组织在服务功能的发挥方面，与成员的期望有一定距离，今后应进一步加强其服务功能的发挥，特别是改进（4）、（5）、（6）、（7）等各项服务功能的发挥。关于集体经济组织功能发挥效果概况，可以通过表4予以简要概括：
（二）农村集体经济组织主体制度与运行机理的现实考察
1．农村集体经济组织与村委会关系之界定
根据我国物权法和农村土地承包法的规定，农村集体经济组织是集体财产权的主体，若无集体经济组织，则由村委会代行其职能。因此，农村集体经济主体制度建构的首要问题就在于理清农村集体经济组织与村委会之关系。根据调研，其关系可分为两种情况：一是农村集体经济组织独立于村委会，有自己的组织形式与组织机构；二是村集体并无独立于村委会的集体经济组织，由村委会代行集体经济组织的职能。虽然独立与不独立两种情况同时存在，但是不独立是主导形态。有79.3％的受访者认为本村并无独立于村委会的集体经济组织，有19.9％的受访者认为本村的集体经济组织独立于村委会。可见，我国绝大部分普通农村并无独立的农村集体经济组织。
关于村委会代行集体经济组织的职能之效果，有56. 1％的受访人员认为效果很好，有35.8％的受访人员认为效果一般，只有4.9％的受访人员认为村委会代行集体经济组织职能不好。可见，村委会代行集体经济组织职能的事实得到了普通村庄农民的较大认同。
2．集体经济组织成员权法律关系的内容及变动
集体经济组织成员资格是农民享有成员权的前提。有集体经济组织成员资格，就能够享有成员权，并能够享受集体经济组织为其提供的服务；无成员资格，就不能享有成员权，也无法享受集体经济组织为其提供的服务。因此，成员资格得、丧根据的合理与否，影响农民利益至巨。就集体经济组织成员资格的获得而言，有98％的受访人员认为有村集体所在地户籍的村民及其子女可以获得集体经济组织成员资格，并且有97.8％的受访人员认为本村存在此种获得集体经济组织成员资格的情形。可见，以是否具有本村集体所在地的户籍作为获得成员资格的标准，具有合理性，能够获得农民的普遍认可。以其他形式获得农村集体经济组织成员资格的标准受认可程度较低，不宜将其作为资格获得之普适性条件。
调查显示，有88.6％的受访人员认为法律应当明确规定村集体经济组织成员资格丧失的条件。哪些事实可导致成员资格丧失，受访者认可程度不一。有93.7％的受访人员认可集体成员死亡导致其资格丧失；有58.8％受访者认可集体成员下落不明10年以上的，丧失成员资格；有76.5％的受访者认可集体成员加入另一村集体组织的，应该丧失成员资格；有73.8％的受访者认可集体成员主动申请退出的，应该丧失集体成员资格；有21.7％受访者认可集体成员因刑事犯罪在外服刑的，应该丧失成员资格；有60.6％的受访者认为集体成员婚嫁到城镇或其他村集体的，应该丧失成员资格。可见，农民普遍的认可以集体成员死亡作为丧失成员资格的事实；集体成员申请退出、加入其他村集体经济组织或婚嫁到村镇或其他村集体等情形作为丧失成员资格的根据，也能获得大部分农民认可；而集体成员下落不明满10年与服刑作为成员资格丧失的根据，农民认可程度较低。
农民成员权行使的效果，可从以下方面进行评价：农民期望享有的成员权与其实际享有的成员权之契合度；农民对其实际享有成员权的满意程度。课题组调查了八项权利：（1）选举、监督、罢免集体经济组织管理者的权利；（2）参与集体事务表决的权利；（3）承包集体土地的权利；（4）从集体获得社会保障、补贴的权利；（5）集体盈利分配的权利；（6）依法申请宅基地的权利；（7）对侵害集体利益的行为提起诉讼的权利；（8）分配自留山、自留地的权利（支持率为）。受访者期盼享有上述权利的分别有96.7％、 92.7,90.2％、 89％、 85％、 84.6％、78％和65.9％。
就农民实际享有的权利种类与其期望享有的权利种类之契合度与满意度而言，有96.7％的受访者认为他们实际享有第（1）项权利，满意率为79.9％；有87.8％的受访者认为他们实际享有第（2）项权利，满意率为73％；有82％的受访者认为他们实际享有第（3）项权利，满意率82.7％；有65.7％的受访者认为他们实际享有第（4）项权利，满意率为78.6％；有60.4％的受访者认为他们实际享有第（5）项权利，满意率为81％；有74. 7％的受访者认为他们实际享有第（6）项权利，满意率82.7％；有51％的受访者认为他们实际享有第（7）项权利，满意率为73.1％；有50.6％的受访者认为他们实际享有第（8）项权利，满意率为86.1％。
关于农村集体经济组织成员权利的享有简况，可参见表5:
以上成员权按照一定的标准，可分为政治权利与经济权利，权利（1）、（2）为政治权利，其余6项权利为经济权利。由调研结果可知，农民认为其政治权利的实际享有状况要好于经济权利的享有状况。
合理设定集体经济组织的权利与义务，对于平衡集体与成员之间的利益意义巨大。分别有92.7％、87.8％、81.6％、74.7％、71.4％和55.1％的受访者认可集体经济组织的发包权，征地补偿款合理分配权，集体享有承包地调整、收回权，集体拥有村办企业管理权，集体拥有宅基地分配决定权，自留山、自留地分配决定权与耕地承包费收取权和宅基地转让、自留山转让费用收取权等权利。由以上数据可知，农民对集体的承包地调整权、收回权认可程度相当高，因此，我国土地承包期的长久不变是否能获得农民的高度认可，尚存在一定的疑问。而作为解决集体财产枯竭问题的一些收费措施，有相当一部分农民不认可，故其要在农村推行，具有较大的难度。
就集体对其成员应承担的义务而言，分别有89.4％、86.9％、86.5％、84.5％、79.2％和68.6％的受访者认为集体应该承担对撂荒耕地进行管理的义务，不得对分配征地补偿款等事项进行暗箱操作的义务，不得违规发包耕地、随意调整或收回土地的义务，对闲置的宅基地、自留地（山）进行管理的义务，经营村办企业的收益须用于村集体事业或村民福利的义务，使用上述收取的承包费、宅基地使用权费等应履行法定程序的义务。可见，我国农民不仅认可事关自身利益的集体义务，而且对耕地与宅基地保护等事关公益的义务也有很高程度的认可，集体经济组织管理撂荒耕地、闲置宅基地具有广泛的民意基础。关于农村集体成员对农村集体经济组织应享有的权利与承担义务的期望值概况，可参见表6:
表6 集体经济组织应当享有的权利和义务支持率（％）
（三）集体经济组织财产权制度的现实考察
1．集体财产范围：积极财产种类单一，集体债务大量存在
集体经济组织的财产范围包括积极财产与消极财产。就集体经济所拥有的积极财产而言，有97.6％受访者认为集体经济组织享有土地所有权，有90.7％受访者认为集体经济组织拥有房屋等建筑物，有82.9％的受访者认为集体拥有水利设施（如水库、水渠、水井、水泵等）财产，有80.5％的受访者认为集体拥有公共设施（如科、教、文、卫、体等设施等）财产，有51.6％的受访者认为集体拥有钱款的财产权，有30.5％的受访者认为集体拥有企业财产或股权等财产，有0.4％的受访者认为集体拥有有价证券（如股票、债券、基金等财产）。由此可见，土地、房屋建筑、水利设施以及公共设施等不动产是普通村庄的集体经济组织的主要财产，而企业财产、股权或有价证券等作为普通集体经济组织的财产尚不具有普遍意义。在上述集体经济组织的财产中，土地无疑具有基础性意义，因此，对土地权属进行确权意义重大且深远。但遗憾的是，我国集体所有土地的确权工作尚不尽如人意，只有27.3％的受访者认为集体经济组织进行了确权登记，有87％的受访者认为应该进行权属登记。
集体经济组织存在不良债务的情形较为普遍，有36.5％的受访者认为集体有不良债务。对于已经存在的不良债务应该如何处理，绝大部分受访者（78.4％）认为不良债务的解决应该依靠政府力量。因此，政府解决集体经济组织的不良债务问题，既可有力促进我国集体经济的良性发展，也可赢得广大民心。
2．集体财产来源应多元
受访群众认为壮大农村集体经济组织的财产来源应该多元化，分别有71.5％、 76.8％、64.2％、54.1％、44.7％、 42.7％和32.1％的受访者认为集体经济组织的财产来源应该是财政转移支付、村办企业利润、农村集体建设用地使用权转让费、一定数额的耕地承包费、“一事一议”的出资、一定数额的宅基地使用权转让费、一定数额的自留地（山）使用权转让费。由此可见，国家财政支持与村办企业利润是群众最为期望的财产来源，而各种各样的以收费作为集体经济组织财产来源，虽有一定的群众基础，但要以其作为主要财产来源，较难获得群众的支持，因此施行起来难度较大。有83.3％的受访者认为上述诸种费用的收取决策方式，以采取村民（代表）大会或集体成员（代表）大会决定的方式最合理。这也说明了我国农民的民主法治意识不断增强。
3．集体经济组织的权利体系构造
有72.7％的受访者不太清楚我国《物权法》规定的地役权制度，只有19.4％的受访者听说过该制度。可见，地役权制度在农村的宣传力度严重不足，致使农民对该制度的内容与功能认识严重不足。该情形严重阻碍了地役权制度在农村地区的顺利实施和功能实现。虽然绝大部分农村居民不了解地役权制度，但我国农村存在较为普遍的地役权实践。有66.5％的受访者表示其曾经和他人发生过地役权关系，有51.2％的受访者认为在地役权实践中存在障碍或困难，这更加凸显了地役权制度在我国农村进行宣传的必要性。只有让广大的农民了解、理解地役权制度，才能更好地运用该制度规范农村土地利用行为，调整农村土地利用关系，有效解决农村地役权实践中的矛盾与纠纷。
当问及国家因为铺设管道、架设高压线或设立变压器等设施需要占用农民的承包地或宅基地时，除需要经过承包权或宅基地权人的同意外，是否还需要经过村集体经济组织同意时，有97. 1％的受访者认为应该经过村集体同意。至于需要村集体经济组织同意的原因，有68.8％的受访者认为是因为集体有义务维护村民的健康和安全，保护村民的财产权益；有60.3％的受访者认为原因在于土地所有权是村集体的，应由集体决定。可见，集体与集体所有权观念仍深深根植于广大农民之中，土地私有化的道路在农村行不通。
关于土地补偿款应如何分配，有27％的受访者认为集体土地征收补偿款应分给未得到调地的原土地承包人或使用人，有13.5％的受访者认为给被征地农民调地后，补偿款留归集体使用，有32.4％的受访者认为应该给被征地农民调地后，补偿款分配给全体成员，有22.5％的受访者认为在集体和被征地农民之间按比例分配。可见，农民对于集体经济组织如何分配集体土地征收补偿款分歧很大。各地应该对该问题进行原则性规定并采取集体成员民主表决的方式来决定如何分配补偿款。
此外，耕地保护关系到我国粮食安全。耕地撂荒与宅基地闲置数量的多少以及集体经济组织对其所采取的应对措施的好坏，对我国最严格的耕地保护政策能否顺利实施，具有决定意义。有13.9％的受访者认为本村存在耕地撂荒情形，有31.7％的受访者认为存在宅基地闲置情形。有21. 2％的受访者认为集体对耕地撂荒没有采取任何处理措施，有80.5％的受访者认为集体根本没有采取措施处理宅基地闲置问题。可见，我国农村存在着相当程度的耕地撂荒与宅基地闲置情形，且集体在解决该问题方面几乎无所作为。因我国人地矛盾极端严重，应采取严格措施防止耕地撂荒与宅基地闲置，加之我国农村的广袤性与农民的分散性，导致仅依靠国家土地管理机关无法有效解决耕地撂荒与宅基地闲置问题，因此，应进一步加强集体经济组织在解决上述问题中的功能与作用。
（四）集体经济组织财产运营情况的现实考察
1.集体经济组织经营土地的方式，“统”、“分”并存，但以“分”为主
首先，就调研各省的土地经营方式而言，存在很大差异。通过调研可知，我国农村集体经济组织经营土地的方式有三种：分散经营、统一经营与统分结合经营，但不同省份的农村集体经济组织采取分散经营、统一经营和统分结合的程度极不相同。
其次，就集体经济组织采用上述三种经营土地方式的平均率而言，有67.5％的受访者回答村集体采取分散经营（分田到户、家庭承包经营）方式，有7.7％的受访者回答采取统一经营（由集体统一安排耕种或提供农业生产、销售、农资、农技服务等）方式，有22.4％的受访者回答采取分散经营与统一经营结合。有关调研普通村经营土地的方式概况，可参见表7:
上述结果表明，分散仍是我国农村土地经营的主要方式，在分散经营弊端日显的情形下，找到既尊重农民意愿又符合农民利益的统一经营方式，是亟待解决的重大问题。
2．集体经济组织经营土地的主体形式多元化，但以村委会经营为主
就集体经济组织经营土地所采取的组织形式而言，有97.6％的受访者表明是村委会或村民小组（含发包）经营，有12.6％的受访者认为采取过合作社的经营方式。另外，还各有5.7％的受访者认为他们的集体经济组织采用了股份合作制企业和公司形式进行经营。在上述诸种组织形式中，有57.6％的受访者认为村民委员会或村民小组（含发包经营土地资产）的组织形式最好，有18％的受访者认为合作社的组织形式最好，有16.7％的受访者认为股份合作制企业的经营组织形式最好，有5.7％的受访者认为采公司进行经营最好。因此，国家应允许各地继续探索适合本地实情的经营方式。
3.集体经济组织严重缺乏企业性质的资产，企业经营组织形式多元且无主导组织形式
有55.1％的受访者认为村集体或村民小组无企业资产，普通村集体经济组织的企业资产严重缺乏。在认为本村集体有企业的受访者中，分别有19.2％、5.3％、11％、12.2％和7.8％认为本村是采取集体独资企业、合伙企业、合作社、股份合作制企业、公司的形式经营集体企业。由此可知，我国农村集体企业主体形式呈多元化形态，且不存在占主导地位的组织形式。关于何种企业形态最好，调查结果显示，分别有51.4％、 15.1％、 4.1％、 15.9％和6.5％的受访者认为经营集体企业的最好组织形式是股份合作制企业、集体独资企业、合伙企业、合作社、公司。可见，虽然股份合作制企业获得过半受访者的认同，但比例并不是很高，故各地集体经济组织应根据农民意愿采取适合本地情形的集体企业组织形式。
当问及上述企业形式的不足时，受访者认为上述企业都不同程度的存在着以下不足：（1）组织机构不健全；（2）人员责任不明晰；（3）缺少法律规范；（4）没有明确的经营规划；（5）欠缺激励机制。受访者对以上不足的回答非常分散，但认为存在第（3）项不足的比例最高，这一方面说明了我国农民法律意识的增强，另一方面也说明了建立和完善规范集体企业的法律制度非常必要。
（五）集体经济有效实现的配套制度的现实考察
1．国家对集体经济的财政、金融支持力度应进一步加强与改进
农民对国家财政、金融支持集体经济发展期望颇多，有95. 1％的受访者认为国家应该增加项目扶持资金，有85.7％的受访者认为国家应该提供贴息贷款，有71.4％受访者认为应该强化支农资金的使用管理，有75.9％受访者认为应该减免税收。当问及国家实际提供了哪些支农项目时，有83.7％的受访者认为应为修建道路等基础设施提供资金，有58.9％的受访者认为应为集体发展选择帮扶项目，有59.8％的受访者认为应提供专项扶持资金，有48.8％受访者认为应税收优惠。由此可知，无论是从支农项目的内容还是支农项目的力度方面，国家实际的财政支持与农民的期望存在一定的差距，国家财政支农有进一步强化的必要。
有53.9％的受访者认为集体经济组织没有从银行、信用社等金融机构获得贷款。可见，国家对于农业的金融支持力度远远不够。有44.3％的受访者表示自己没有购买农业保险，原因在于购买农业保险不合算。农业是弱质产业，面临市场与自然双重风险，而农业保险是分散风险，提高农民抗风险能力的有力武器之一。因此，我国农业保险在农村的业务应该进一步普及，惠农力度应该进一步加大。
2.农地管理的双重主体不存在障碍，征地制度应进一步完善
有89.4％的受访者表示国家土地管理部门有权对农村的宅基地使用进行管理，有86.9％的受访者表示集体经济组织有权利协助土地管理部门对农用地进行监管，落实基本农田保护责任制。因此，农民认可宅基地与耕地可以实行国家土地管理部门与村集体经济组织双重管理。
对宅基地应如何管理，有86.5％的受访者认为应该坚持“一户一宅”原则，且面积不能超过一定标准，有69.8％的受访者认为对于占有多个宅基地的，应当由集体收回，有74.3％的受访者认为对于违法占用耕地建房的行为予以罚款，有82％的受访者认为对于违法占耕地修建的房屋应予以拆除，责令还耕。可见，农民支持集体对违反“一户一宅”与违法占用耕地建房等不当行为采取一定的处理与处罚措施。对于集体经济组织在耕地保护方面应该履行的职责，有95. 1％的受访者表示集体应责令破坏耕地的单位或个人恢复土地原状，并承担赔偿责任，有83.3％的受访者表示应由集体收回被擅自改变农业用途或连续撂荒2年以上的土地重新经营。可见，农民普遍认可集体有权保护耕地。集体履行耕地保护制度既有民意基础，又有信息优势，国家可在此方面作进一步的探索。
关于由集体整理、收回的土地应如何处理的问题，有43.7％的受访者表示应该重新发包给本集体无地或少地的成员，有46.1％受访者表示应该由村集体统一经营。各省受访农民对该问题应如何处理的态度见表8。可见，农民对该问题分歧较大，需要各地村集体根据本村的实际情况，在尊重民意的基础上妥善处理。
关于农地征收制度，调查显示，农民认为我国的征地法律制度应该全面改进与完善，受访者中有77.6％表示应严格区分工商业用地与公共利益用地，有87%表示应完善征地补偿程序，有77.2％表示应建立有关制度，使得征地后原集体土地增值的收益部分合理分配给农民集体，有70.3％的受访者表示应该切实保障村集体对违法征地侵权行为的救济权。
3．集体经济组织为其成员提供社会保障服务职能的发挥差强人意
为成员提供社会保障，是集体经济组织的一项重要职能。但调查发现，集体经济组织社会保障职能的发挥不尽如人意，有41.2％的受访者表示集体提供了社保缴费补贴，有44.5％的受访者表示集体经济组织提供了社区养老服务等社会保障服务，有68.6％认为集体发挥了组织动员功能，有76％的受访者表示集体经济组织为成员提供了自然灾害、意外事故或重大疾病等方面的救助。由此可见，集体经济组织社会功能发挥还存在相当大的提升空间。在国家对农村社保投入不足的情形下，集体经济组织社保功能的有效发挥对于提高农民收入，保障农民生活，促进“三农”问题的解决，意义至巨。但该项职能的有效发挥以集体经济有效实现为前提，因此，探索集体经济有效实现的途径是促进集体社会保障职能有效发挥的根本措施。
三、调研总结与建议
（一）关于农村集体经济组织有效实现法理基础的总结与建议
1．集体经济有效实现的法制环境总结与建议
（1）总结：集体经济有效实现的制度环境表现为以下两个方面。首先，受访省份都有规范本地集体经济运行的地方法规，但实施效果应进一步改善。其次，农民强烈希望国家完善集体经济组织立法，并应将立法重点放在完善集体经济组织形式、切实保障集体财产权、明确规定政府的财政扶持与税收优惠等支持农村集体经济发展的义务等方面。（2）建议。首先，国家应加强农村集体经济的法治建设。中央应该制定规范集体经济的一般法，对具有普适意义的制度进行规定，并对农村集体经济法制进行原则性规定。地方应该根据本地农村集体经济发展的实际情况，在不违背中央法律的前提下，制定适合本地农村集体经济发展的地方法规。其次，农村集体经济立法应该着重规定以下内容：提供多元化的主体制度与运营形式，供我国广大农村集体经济组织发展经济选择使用；明确规定完备的集体经济组织财产权的确权、权利行使与权利保护制度；明确规定中央政府与地方政府在扶持农业方面的事权与财权，并将中央与地方政府的对农村集体经济发展的扶持义务明确化。
2．集体经济组织功能有效发挥的总结与建议
农村集体经济组织为成员提供全面良好的服务是其有效实现的根本标志。广大农村居民强烈希望村集体能在为成员提供农村公共产品方面有大的作为，但村集体服务功能的发挥与成员的期望存在一定的差距。农村集体经济组织功能的有效发挥依赖于以下两个因素：集体经济组织财产能够持续增长；集体经济组织财产分配合理、使用合理。因此，集体经济组织应妥善处理“做大蛋糕”与“分好蛋糕”两者之间的关系，妥善平衡集体利益与成员利益。村民自治制度是我国农村集体经济组织发展的制度约束，因此，无论是做大蛋糕还是分好蛋糕，都必须完善村民自治制度，法律应明确规定集体成员的政治权利与财产权利。
（二）关于农村集体经济组织主体制度的总结与建议
1．总结
绝大部分地区的农村集体经济组织并未独立，由村委会代行其职能，这种事实尚能获得多数农民认可。因此，需要对集体经济组织独立的必要性和价值进一步深入研究。
集体经济组织的成员权法律关系内容较为明确，集体成员所享有的权利与承担的义务尚能较好享有与履行。在成员权实现方面，政治权利的实现要好于经济权利的实现。在成员资格的取得与丧失方面，各省普通村庄村民的认识比较一致。对于集体成员资格的获得，绝大多数村民认为应该以是否具有本村户籍作为取得与丧失成员资格的条件。对于村集体成员（村民）资格丧失的情形，大多数农民都认为需要法律、法规作出明确规定。
2．建议
对于农民普遍认可的成员权内容和集体经济组织的权利与义务，应制定法律统一加以规定。对于成员资格的丧失与取得，法律可以明确采用农民普遍认可的户籍标准，该标准是强制性规定。对于其他成员资格的取得、丧失之标准，法律宜用任意性规范加以规定，由村集体成员民主决定何种情形适用于本集体成员资格之变动。
（三）农村集体经济组织财产权制度的总结与建议
1．总结
集体财产权制度表现如下：（1）财产权客体种类比较单一，主要为土地、房屋等不动产以及一定的公共设施（农田水利、科教文卫体等）。企业、有价证券等新形式的财产很少。这显示出普通村庄利用新的组织形式与财产形态壮大集体经济的力度不足，要发展壮大集体经济，就必须更好的利用各种新型财产权制度。（2）集体经济发展壮大，需要国家财政扶持。国家的财政扶持，既是农业良性发展的必要，也是获得民心的重要工程。（3）土地是农村集体的核心财产。集体要发展，首先要合理利用土地，利用土地发展的前提是土地确权。但是，实践中，各地政府与集体经济组织对土地确权的重要性认识严重不足，绝大部分村庄并未对土地进行确权。这对于维护集体土地权利，利用土地发展集体经济极其不利。（4）农民对地役权认识模糊不清。虽然我国农村存在地役权实践，但农民对地役权制度认识很不清楚，这不利于地役权纠纷的预防与解决。（5）在土地征收补偿款如何分配问题上，农民之间虽然分歧较大但也有一点共识。该共识就是土地补偿款应优先补偿因征地丧失土地承包经营权的人，这表明我国农民拥有最基本最朴素的公平观念。受访农民认为征地制度需要在多个方面改进，在维护自身合法权益的基础上实现个人、集体与国家三方的共赢。（6）就集体土地财产权的行使与保护而言，各地都不同程度的存在耕地撂荒与宅基地闲置等情况，而宅基地闲置情况更为严重。村集体或土地管理部门基本未采取有效的措施制止耕地撂荒与宅基地闲置。
2．建议
农地确权是集体利用土地发展集体经济的基础，但目前我国农村集体土地的确权工作极不到位。因此，国家应该有步骤、分阶段的部署各地农村集体土地的确权工作，推进该项工作的早日顺利完成。农民对与集体相关的财产权了解不够，显示出我国普法工作在农村的不足。因此，司法行政部门应该进一步加强在农村的普法力度，特别应加强物权法、农村土地承包法、土地管理法等与集体土地相关的法律法规的宣传。关于土地征收补偿款的分配，应该明确规定集体应该采取相应措施优先补偿因征地丧失土地承包经营权的集体成员的权益。国家应该通过立法赋予集体经济组织解决耕地撂荒与宅基地闲置等问题的权利与职责。
（四）农村集体经济组织经营运作制度现状总结与建议
1．总结
农村集体经济的经营运行状况可从经营形式与经营主体两个方面说明：（1）虽然我国宪法规定了统分结合的双层经营体制，但在普通村庄，土地资产仍以家庭承包经营的分散经营方式为主。绝大部分村集体的土地资产只以简单地发包给农民耕种的方式进行生产、经营。虽然农民大都不认为这种经营管理的组织形式存在什么问题，但要实现农业现代化，必须进行适度规模经营。因此，在分散经营弊端日显的情形下，我国现在农村土地经营面对的问题是：统分结合的家庭承包经营体制统得不够、统得不好，要实现农业现代化，各地必须探索出适合本地区的统一经营方式与制度。农民对股份合作制企业、公司等新的土地生产、经营方式的认同程度很低。（2）集体企业作为发展壮大集体经济的方式并未得到充分的利用。各地农村集体企业经营形式多元化，且没有任何一种占据主导地位。对于各种企业形式的缺陷，受访者比较集中在“激励机制不足”、“缺少法律规范”等方面。受访农民更认可股份合作制企业的集体资产经营形式。
2．建议
国家应通过立法鼓励我国农村进行多元性的统一经营。至于统一经营的方式，不宜规定为某一种模式。立法应该提供多种模式，供集体经济组织选择。由于任何一种经营模式都是现代企业经营方式，存在着农民对其缺乏亲身体验，认识严重不足的问题。因此，集体经济组织决定采用某种模式经营集体资产，应以集体成员大会等民主表决的方式进行。集体经济组织负责人对该模式负有说明义务，以使成员在切实了解该种模式的真正内涵与运作机理的基础上，作出符合自己利益的选择。
（五）农村集体经济实现的配套制度运行状况的总结与建议
1．总结
配套制度有以下方面需加以注意：（1）财税制度。农民强烈期望国家对农村集体经济的发展给予强有力的财税支持，因此国家财政支持对农村集体经济发展作用重大。我国今后应该增加项目扶持资金，进一步规范支农资金的使用，确保支农资金能切实惠农。（2）金融制度。农村集体经济组织获得贷款等金融支持遭遇瓶颈，大部分村庄无法获得信用贷款用以发展集体经济。因此，创新金融支农形式，落实信贷支农工作任重道远。农业保险惠农程度太低，难以获得农民认同。（3）土地管理制度。农民都认可国家与集体应该加强耕地保护，政府部门对宅基地的管理应该在坚持“一户一宅”的原则下，进一步完善与加强。农民对保护耕地有强烈要求，并认可村集体保护耕地的职责，认为村集体应采取多种措施保护耕地。（4）集体的社会保障服务。集体给农民提供了一些社会保障，但因受制于集体财力，村集体在社会保障中发挥的作用低于农民期望。为了更好地发挥集体提供社会保障的功能，国家应该大力支持农村集体经济发展。（5）分散经营模式下集体财产的来源匮乏，但大多数受访农民对于农业直补款补到村集体与集体收取一定的承包费，并由集体支配以解决村集体经济发展壮大问题的提议仍不认同。
2．建议
农村集体经济发展壮大，离不开相关配套措施的到位。因此，国家应该在农村公共产品供给、财政金融支持方面进一步加大支农力度，并对支农措施法制化，以保持支农措施的强制性与稳定性。为有效解决我国的农村宅基地闲置与耕地撂荒问题，立法应该明确规定集体经济组织管理土地的权限与程序。国家应该进行允许集体经济组织收取土地承包费的试点工作，或探索其他能够有效解决集体经济财力不足问题的有效措施，以使集体经济组织能够在社会保障方面为其成员发挥更大的作用。但是，在进行上述试点时，应促使农村民主与村民自治制度的有效实施，以保证上述资金能够取之于民，用之于民。
注释：
国家社科基金重大招标项目“我国农村集体经济有效实现的法律制度研究”（项目号：09＆ZD043）的研究成果。
来源：《私法研究》，2014年第2期
