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中国水治理的新时代

发布日期:2019-05-08
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研究概要

本报告综合分析中国水治理的现状和面临的挑战,系统评价了当前水治理框架,提出了一系列具有实践价值的工具和重要的政策建议。中国在水资源管理、应对水短缺方面积累了丰富经验,可以为其它国家提供宝贵的借鉴经验。

中国水治理的现状和难点

成功的水治理是高质量发展的必要条件。目前,中国在水治理和基础设施方面投入了巨额资金,但依然面临着水质和水量的挑战。水资源短缺、污染和洪涝是可持续发展的威胁。

尽管水需求量增加,中国的水资源依然面临利用率低、可持续性差的问题。工业和农业用水变化不大,但随着快速城镇化,生活用水量持续增长。

2017年,中国约32%主要水源的水质检测值低于四类水质标准,67%的地下水源评级为差或者较差。水污染将成为经济和人民健康的沉重负担。

城镇化和用水量的增加为生态系统带来巨大压力,湿地、河湖面积减少又使生态系统的防洪和水土保持能力遭到破坏。

干旱缺水困扰中国多个地区,水资源的时间和地点分布极度不均匀。能源开采地水资源稀少,阻碍了煤、气等的提取和生产。

水资源供给、治理和防洪的地区差距较大。中小城市和农村地区的水资源综合利用能力不足,防洪基础设施差。尤其是农村地区,污水处理、水源供给和净化服务远落后于城市。

水治理改革的五项重点及政策建议

(一)修改与水务相关的法律法规,加强水务治理的法律基础

修改2002年《水利法》,包括水务治理部分、水资源管理政策部分。建立权职明确的机构处理区域内水污染问题;加强水质规定执法和环境影响评价执行,优化其与《环境保护法》《水污染防治法》《水土保持法》等法律的联系;强化流域管理体制机制,健全流域管理法律基础;制定支持水务数据和信息共享的法律;明确关键水资源管理政策的权力分配及责任。

(二)强化生态保护职能,扩大水利机构职责

建立水务管理全国协作机制。强化部委之间、地方政府之间的合作。加强现有河流流域委员会职责。将水务管理以流域而非行政区域划分。流域委员会应加强其权威性,在规划、协调、实施、执法和财政等方面发挥作用。明确各省河湖长制与现有河流流域委员会职责,为高层工作协作搭建平台。

(三)完善并推广现有经济政策工具

拓展经济政策,提倡可持续水资源利用。适当评估水资源是水务管理的基石,水服务定价是至关重要的部分。加大“三条红线”的执法力度。水资源管理“三条红线”以水资源开发利用控制、用水效率控制和水功能区限制纳污为主要目标,主要指标包括总用水量、工业用水生产率、农业用水效率、水质、单位GDP用水减少量和关键功能区污染物总负荷减少水量。可从四方面工作完成目标:一是根据实际用水量而非取水量制定目标,并将其用作水量许可和控制的基础;二是由生态环境部、自然资源部等相关部委共同制定更细致的目标;三是使用耗水基准等各种指标向子行业适当释放信息;四是在水权交易中设置采水上限,从而使交易获得更大的灵活性。

中国还应通过交互参照用水和排放许可证制度,强化控制水污染和总用水量的管理能力。

(四)增强对气候及环境变化的适应能力

加强对洪水的抵御能力,进一步加强洪水复原力,适应气候变化、城镇化和其它因宏观尺度变化而增加的洪水风险。一是推广使用绿色方法开展洪水管理;二是加强洪水风险管理综合方法的立法基础;三是创建和推广全国范围的洪水保险计划。

将河流和湖泊健康指数等目标纳入更广泛的生态用水需求。一是建立充分考虑环境用水需求的水分配基本法律;二是借鉴澳大利亚联邦环境水持有人的模式,建立一个指定实体来打包管理水许可证,以满足商定的生态用水要求。

改善非点源污染政策。一是建立水质交易计划,降低遵守更严格水质标准的成本;二是改善环境水质管理;三是研究非点源污染控制方法,特别是农村地区;四是建立流域规模的污染物负荷排放控制试点,以减轻水污染风险;五是创新融资机制,如用生态补偿、环境服务支付和水资金等方式替代传统的水处理技术。

(五)加强数据收集和信息共享

改善采集与分享水相关数据的体系,包括确定水管理的优先目标、调整优化水资源数据机构;建立可持续的水资源数据监测系统;制定水数据标准;制定开放相关数据的方法,促进数据共享;建立有效的水资源数据信息系统;制定水资源质量管理程序。

建立国家水资源信息共享平台,加强公众意识和参与。一是明确公众与水有关的数据和信息知情权,用充足的数据和信息共享降低政策实施的交易成本;二是规定公众有权参与水资源决策,例如通过听证会或征求意见等;三是建立更具体的机制促进水资源管理部门征求个人意见、建议和投诉;四是促进整个公共和私营部门节约用水。