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张振华:发展型国家视野下的中国道路: 比较与启示

作者: 张振华,华东师范大学政治学系副教授 发布日期:2019-03-15
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本文试图用发展型国家理论来诠释改革开放以来中国政府主导经济的性质,比较中国样本与东亚发展型国家间的异同;另一方面,指出应用发展型国家理论的“正确”方法,从而将一个发端于东亚具体情景的“局部经验”转变为适合用作比较政治经济研究的议题。

一、理论与问题

中国的改革常常被置于转型经济的研究中,强调从计划到市场的转型,以及由之而来的社会和政治变革。然而,中国不只是一个成功转型案例,更是一个后发国家实现了经济跨越式发展的典范。转型仅仅意味着我们现在能够运用市场这一更有效率的方式组织经济,却没能将中国与那些同样在利用市场机制却始终不能摆脱欠发达状态的后发国家区分开来,后者正是发展型国家理论尝试解释的问题。根据最早提出此概念的约翰逊的观点,国家性质应当依据它最优先的目标来界定。由于“50多年(1925-1975年)来,日本始终将经济发展作为它优先发展的目标”,这一时期的日本可被称作“发展型国家”。如果这种观点成立的话,改革开放后的中国是不折不扣的“发展型国家”。改革伊始,党中央就用经济建设取代阶级斗争作为国家最优先的战略目标,并用市场取代计划作为配置经济资源的基础。我国的发展型体制甚至有着更长时间的渊源。1949年以来,新中国很快积累起足够的能力和资源来设定并执行社会主义工业化,只不过它采取了后来被证明是相对低效的计划体制和政治运动的方式,并用阶级斗争干扰乃至取代了经济建设的地位。正是在这一意义上,有研究者将计划时期的中国称作“社会主义发展型国家”,以区别于日韩等资本主义发展型国家。然而,迄今为止,发展型国家理论与中国经验的关系研究尚有待深入。一方面,中国经验尚没有在发展型国家研究中得到应有地位,另一方面,中国学者对于发展型国家经验的关照不足,“中国的主流经济学家基本上不引用发展型国家的文献”。从发展型国家的角度来总结中国经验,能够更全面地认识中国发展道路,更好地阐明中国道路与模式的世界意义。中国特色社会主义的建设经验也有助于进一步推动和丰富发展型国家研究。

从缘起看,发展型国家是建立在东亚新型工业化经济体,尤其是日本和韩国经验基础上的,关于后发国家如何实现经济跨越式发展的一组关于政府的经济理念、制度和政策的经验概括与总结。这样一种主流的政治经济范式,自然是学术界持续关注的热点。但发展型国家理论始终未能超越东亚的具体情景,在某种程度上,“发展型国家”与“东亚发展型国家”依旧是可以互换使用的概念。由于不能将发展型国家模型从东亚的区域情景中“脱嵌”出来,包括中国在内的学者长期以来困惑于下列问题:发展型国家高度集聚在东亚,是由于这一地方存在特殊的政治文化(儒家文化)、特殊的政体(威权政体或执政地位不受挑战的民主体制)和国际格局(冷战环境)的影响吗?换言之,政体的民主转型与全球化时代的到来会清除发展型国家存在的制度基础吗?日本的经济停滞和1997年亚洲金融危机是发展型国家已经过时的表征吗?东亚模式能否为其他后发国家所学习?存在民主的发展型国家吗?学者们投入大量精力来回应这样的争议,但总体上效果不佳。

本文有志于弥补这些不足。一方面,我们试图用发展型国家理论来诠释改革开放以来中国政府主导经济的性质,比较中国样本与东亚发展型国家间的异同;另一方面,指出应用发展型国家理论的“正确”方法,从而将一个发端于东亚具体情景的“局部经验”转变为适合用作比较政治经济研究的议题。本文余下章节将从如下几方面展开:第二部分简要概括东亚发展型国家的逻辑与结构;第三部分在回顾和评述关于中国国家在社会主义市场经济体制中的不同定位后,主张对发展型国家做“最小定义”,将经济理念作为判定发展型国家的核心依据;第四部分剖析中国发展型国家建构的制度基础,并将之与东亚发展型国家的“嵌入型自主”进行对照。在总结全文基础上,结论部分指出东亚经验对中国政治经济的可能借鉴与启示。

二、发展型国家的叙事逻辑

与多数的社会科学理论一样,发展型国家也是一种先有经验现象,后有理论阐释的概念。当约翰逊在1982年将日本称作是发展型国家的原型时,日本的成就已经是众所周知。当韦德等人接着探索韩国等国家的经验时,这些地方的经济也已经频频地被用“奇迹”来表述。在一定程度上,这些学者的工作是猜测在这些经济体中究竟有哪些因素发挥了作用,从而使它们不同于那些表现平庸的大多数。一派坚持认为,东亚的增长主要受益于宏观经济稳定,这为投资、储蓄和人力资本积累提供了恰当激励,而政府对特定产业政策的干预或者不起任何作用,或者更为糟糕,对资源配置造成有害的或扭曲的影响。另一派将国家视为推动和塑造东亚奇迹的核心力量。世界银行在部分意义上认可了这种解释,在1993年以经济增长与公共政策为题来解读和推广东亚经验。世行的工作使发展型国家理论名声大噪,它日益被看作是一种既不同于西方自由市场经济模式,也不同于国家社会主义经济模式的新经济形态。在1997年亚洲金融危机前,发展型国家的主要做法已经被作为东亚模式的核心内容向发展中国家“兜售”。它不仅被看作是一种优于拉美模式的发展战略,而且在很大程度上被当作后发国家实现跨越式发展的唯一路径。发展型国家理论甚至还成为推动社会科学研究中国家主义范式复兴的主要动力之一,并构成各种以发展为主题的学科的理论基石。

尽管学者们对于发展型国家的关注点和切入点有所不同,对发展型体制不同构成要件的重要性在认识上也有所差别,但研究者还是共享了一套基本的叙事逻辑。在他们看来,所谓发展型国家是指将经济增长设定为国家最优目标,并发明和装备了一套有效机制来推动这一目标实现的政权。并非所有的政治家都能为国家设定最优目标。国家是个多目标组织,人们对它有着各种各样的诉求和期待,需要它来承担各种各样的职能。而将增长置于国家的优先位置,意味着其他职能的承担不足,这自然会引起那些指望从国家非经济职能的履行中获得好处的群体的抵制。如果他们是在政治上具有重要影响的群体,政府将面临很大压力,可能不得不将原本可以投入到经济事务中的资源转用到非经济领域。如果政府持续面临这样的压力,并且国家对于非经济议题的关注损害或者影响到其对经济目标的追求,这就表明将增长设定为国家最优目标的尝试失败。发展型国家通常需要建立压制性的劳工体制来支撑政府设定的最优目标,而威权的政治体制有利于这种劳工体制的建立与维系。

国家要想推动经济跨越式发展,还必须选择恰当的方式。东亚发展型国家的特殊之处在于,它突破了古典经济学为国家所划定的经济职能边界。除各国所共同具有的宏观经济职能外,东亚发展型国家还普遍采取了仅适用于某些特殊行业和领域的专门政策,即所谓的产业政策。更多的干预不一定意味着更好的结果。在东亚发展型国家中,更具进取性的干预之所以在多数情况下能取得积极后果,是与下列做法密切相关的:一是国家对经济的干预不是全方位的,只将精力集中到少数战略产业和领域,这显著减少了干预出错的几率,也避免了干预对整个宏观经济造成过分扭曲。二是干预是市场增进性的,“政府政策的目标被定位为改善民间部门解决协调问题及克服其他市场缺陷的能力”,而不是对市场机制的替代。三是杰出的经济官僚队伍,它有能力识别具有发展前途的战略产业和领域,相对独立于政治和社会力量来制定与执行经济政策,并能根据外部环境的变化,不断调试干预的领域与手法。此外,东亚发展型国家通常还建有一个导航型的经济官僚机构,用来协调和解决不同政策机构间的可能冲突,确保分散在不同官僚机构间的经济政策能以协调的方式推进。

与国家社会主义体制不同,东亚发展型国家对经济的干预是建立在私有制基础上的,即所谓资本主义发展型国家。由于缺乏实质性的国外和国有资本,东亚发展型国家必须更多依赖本土企业家的配合。它们毫无例外发展出了一系列体制和机制来推动这一目标的实现。一是经济官僚与企业家间建立了各种正式和非正式的关系。这种关系建立在发达的行业协会、商会、校友、官僚退休后到其任职时负责规制的产业部门“再就业”(所谓的“下凡”)、在私人产业部门普遍设有联络员专门负责与当局进行日常的面对面的联络、私人产业部门的人员被借调到当局所设定的临时性岗位上等复杂的网络关系与制度安排基础上。密切的政商关系一方面促进了双方的信息共享,成为政府有效干预经济的基础,另一方面,政策网络的不透明、非正式和排他性往往意味着网络外的行为者(政治家和公众)缺乏足够的关于产业部门实际状况的信息,这使得官僚能够将其所拥有的信息优势转化为政策制定和执行中的更大自主性。二是发展型国家普遍拥有诱导私人资本合作的手段和资源,防止私人资本威胁到政府对经济过程的主导作用。“用资本来驯服资本家”是东亚发展型国家的普遍做法,而这通常建立在一个国有的,或者起码是政府能够对其施加实质性影响的金融体制基础上。

上述“逻辑”大体分别对应于发展型国家的理念、制度和关系维度。理念指的是政权追求经济增长与践行政府主导发展模式的意愿与信念,不管它是出于对政治合法性的考量、民族主义情感,还是为了应对外部军事威胁或内部政治竞争。制度指的是支撑发展主义理念得到有效贯彻与实施的一系列政治制度安排,最为核心的是国家自主性与政府能力。关系维度强调的是国家、资本与劳工间的关系。一方面,这类体制已经发展出了产业、商业、农业和职业团体与政府间集中互动的网络,另一方面,作为一个重要社会团体的劳工却明显缺乏与政府进行制度化协商与谈判的平台。这种国家与社会关系被称作排斥劳工的合作主义。约翰逊在1987年将东亚发展型国家的特征总结为四个:政治家-官僚精英的稳定统治;公共和私人部门在一个计划导航机构的全面指导下的合作;对教育的倾斜和持续投入,以及确保分配相对公平的一系列政策;政府尊重并懂得使用以价格为核心的干预方法。

这些描述性特征成为学者们用来识别某一体制是否为发展型的重要指标。迈克尔·罗瑞奥克斯主张,即便法国的国家结构以及它动员银行资本形塑经济决策的方式与日韩极其类似,但法国政府并非发展型的。不只是因为法国在这类战略能力形成之前已经是发达国家了,而且是因为该国缺乏发展型国家至关重要的团结视域和道义抱负。由于其依附发展模式,拉美国家更多受到了发达国家、跨国公司、本国精英乃至民粹主义等的影响,也难以持续做出可信的发展承诺。印度的官僚体制尽管是理性的,但缺乏一个导航机构来让他们的经济政策协调推进,因而也被排斥在发展型国家行列之外。国家与经济精英间的合作被认为是资本主义发展型国家的必要构成部分。伍德的研究表明,由于威斯敏斯特体制将过多权力集中到政府手中,政府太过强势,这减弱了其赢得经济精英配合的能力,导致英国产业合理化项目最终失败。

三、中国是发展型国家吗?——对发展型国家的“最小定义”

关于中国是否是发展型国家的学术讨论,与上文提及的应用研究类似,多数建立在类比方法基础上,即将东亚发展型国家作为“标尺”来“丈量”其他国家的政治经济实践,依据二者间的相同或者差异作为判定这些国家是否为发展型体制的依据。学者们注意到中国与东亚发展型国家间存在重要差异:它不存在一个核心导航机构。经济决策权的下放导致“无数地方创新功能失调的集聚”。中国更为复杂的制度体系和更大程度的对外开放则是博尔茨和韦伯所列出的中国与东亚发展型国家差异的核心。豪厄尔指出东亚的政治精英更多受到民族主义情感的驱动,而在显著分权化情景下的中国地方官员,更多是为地方,甚至个人利益所驱动。类比方法经常会因为中国样本与东亚发展型国家间的显著差异而否定中国是发展型国家。

在中国情景下,发展型国家的应用研究还存在另一种演绎的方法,即聚焦于某一具体案例,通过剖析案例中政府干预经济的动机、政策工具及其后果,进而“窥一斑而知全貌”来对整个宏观体制的属性进行判定。这类研究注意到地方政府在辖区经济中发挥了有差异的作用:在有些地方,干部与某些企业结成庇护关系,帮助他们的“客户”谈判优惠贷款,获得经营许可、税收优惠、有利可图的政府项目以及稀缺的生产原料等。而在其他案例中,地方政府发挥了一个更加间接的作用,帮助企业融资,协调当地项目,投资到地方基础设施中,促成与外部机构的合作性经济关系。通过这些干预,地方政府在维持中立,避免与特定企业结成特殊关系的同时,建立起一个对企业友好的经济环境。而在另一些地方,政府本身变成了一个经济行为者。它们直接从事生产活动,创办新企业,相互之间竞争业务,并将由此得到的利润用于组织目标。这三种模式中的政府被分别冠之以庇护型、发展型和企业型。

演绎方法发现中国某些地方政府的确发挥了类似于东亚发展型国家的作用——尽管他们判定的依据与东亚发展型国家的构成要件存在显著差异。其中最为不同的一面是,“所有的发展型国家将他们的注意力集中到中央政策精英。不关注地方政治以及它们与中央的关系,因为它假设,地方政府对核心目标的实现无足轻重,它们会自动服从上级指示”。而在中国,分权使得难以存在一个同质的行为者。面对这种差异,类比方法倾向于将之作为判定中国并非发展型国家的核心依据,而演绎方法更愿意相信这是中国存在一种特殊类型的发展型体制的表现。他们用分权化的发展型国家、地方政府发展主义、二元发展型国家等概念来突出地方政府在中国发展型体制中更为活跃和积极的作用。

类比和演绎方法都存在明显缺陷。从东亚发展型国家的某一构成要件入手,比较研究对象与东亚范本间的共性与差异,并据此作为判定研究对象是否发展型体制的依据,这种简单类比的方法几乎不可能得出一个共识性的结论,因为任何两个体制之间都不可能完全类似。事实上,即便是在东亚发展型国家内部,也存在非常明显的结构性差异。类比方法的另一个重要缺陷在于,它没有注意到发展型国家要件与制度间的互补性。不同政治经济要素并非割裂和孤立存在,而是相互支撑与互补的。那些没能注意到这一点,将发展型国家经验简化为产业政策或者任何其他单一制度和要件的做法,可能忽略了那些支撑其实现积极作用和防范其负面后果的辅助性制度。这或许能够解释,借助国家力量或通过产业政策来推动经济跨越式发展的后发国家并不罕见,但多数后发国家对经济的干预常常被证明是低效和适得其反,甚至引发经济灾难。演绎方法对中国的定位,依据的是改革初期的案例,强调财政分权对地方政府参与经济活动性质的影响,而对此之后的政治经济变化关注不够。

为了解决上述方法所面临的问题,本文倡导对发展型国家做最小定义,即将理念作为判定发展型体制的基础。在理念层面上,它有两个核心特征,一是它有能力将经济发展设定为国家最为核心的使命与任务,从而将它与那些不具备设定单一目标能力的国家或者将其他目标作为核心使命的国家区分开来,也不同于那些将满足特权群体的利益放到首位的国家。二是它主张和相信国家在经济中可以且应该起到更为积极和活跃的作用。国家在市场经济中的活动领域不限于古典经济学所划定的狭窄范围(弥补市场失灵),发挥作用的方式也不限于制定规则(规制型国家),而是对市场的主导,是一种计划理性—市场经济或者政府主导型市场经济。这将它与那些完全依靠计划理性的命令经济体制或者完全依靠市场的自由经济体制区分开来。依此所定义的发展型国家类似于莱夫特威奇对发展型国家的理解:发展型国家是“那类政治上已经积聚了充分权力、自主性和能力来塑造、追求和鼓励明确发展目标实现的国家,不管这类国家是通过建立和促进经济发展的条件,还是通过直接组织经济的方式,或者两者不同程度地结合”。在此基础上,我们可以依据国家推动经济发展的政策工具、基本策略、政商关系、经济后果等对发展型体制进行分类。这样做的好处是,我们可以在发展型国家的框架内,洞悉它的变化轨迹,而不是将任何要件的变化都不假思索地视作发展型国家已经逝去的证据,这种处理方法也使得我们有可能对不同时期和形态的发展型体制进行比较。

依据发展型国家的“最小定义”,改革开放以来的中国已经具备了发展型国家的核心特征。一是它用经济建设取代阶级斗争作为国家最为优先的目标。1980年邓小平就指出:“现代化建设的任务是多方面的……离开了经济建设这个中心,就有丧失物质基础的危险。其他一切任务都要服从这个中心,围绕这个中心,决不能干扰它,冲击它”。经济中心目标一旦确立,党的长期执政就为这种战略目标的实现奠定了坚强基础。之后的领导人都反复强调和确认了经济建设的中心定位:“中心只能有一个,就是以经济建设为中心,不能搞‘多中心论’……无论解决什么问题,都不能影响经济建设这个中心……只要不发生大规模的外敌入侵,都始终扭住经济建设这个中心不放”;“我们必须牢牢坚持发展是硬道理的战略思想,牢牢扭住经济建设这个中心,决不能有丝毫动摇”;“只要国内外大势没有发生根本变化,坚持以经济建设为中心就不能也不应该改变”。二是自从1984年党的十二届三中全会通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》将计划与市场的关系表述为“有计划的商品经济”之后,我国始终强调市场的主体和基础性作用:“使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”(十五大)、“在更大程度上发挥市场在资源配置中的基础性作用”(十六大)、“从制度上更好发挥市场在资源配置中的基础性作用”(十七大)、“更大程度更广范围发挥市场在资源配置中的基础性作用”(十八大)。党的十八届三中全会更是把市场的“基础性作用”提升为“决定性作用”。三是我国不将市场与政府看作是零和关系,并不认为经济改革是一个市场进入和政府退出的简单过程,而是始终强调国家对于经济过程的主导作用。政府与市场的这种辩证关系在十八届三中全会的公报中得到充分体现:“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。

更为重要的是,我国对发展的理解逐渐超越了“唯GDP模式”。联合国发展计划署曾经批评了五种有增长而无发展的情况:没有带来就业机会增多的“无工作的增长”、没有导致民主自由扩大的“无声的增长”、伴随着收入分配恶化的“无情的增长”、导致本地文化被外来文化淹没和同化的“无根的增长”、以牺牲环境为代价换取短期收益的“无未来的增长”。亨廷顿等人也区分了具有广泛基础的发展和靠出售石油(或其他自然资源)的增长。从经济发展的理念和实践效果看,我国基本上避免了这些情况,在坚持经济建设为中心的同时,我国不断调适和优化经济发展战略,先后提出和倡导科学发展观、以人民为中心的发展观,并最终形成“创新、协调、绿色、开放、共享”的五大发展理念。

四、“嵌入型自主”与“激励相容”:比较视野下发展型国家的多样制度基础

埃文斯主张东亚发展型国家成功的关键是他所谓的“嵌入型自主”:“它是一种嵌套在一组具体社会关联中的自主性,这种关联将国家与社会绑定到一起,提供了(政商)持续谈判和重新协商目标与政策的制度化渠道”。“嵌入”成为发展型国家向社会做出可信承诺,并将经济精英动员到政府所设定的战略目标和任务中的关键。得到经济精英配合的发展型体制就具备了科利所谓的“驾驶战车”的“两匹马”:“如果把工业化的过程设想成驾驶战车,那么国家和企业家就可以被看成是拉车的两匹马。如果这两匹马不但强壮而且朝着同一方向奔驰,战车就会走得很快”。而如果得不到经济精英的配合或者只有自主性而无“嵌入型”的国家,就如同“两匹马不朝一个方向用力,即国家与企业家有时一起工作有时则不,社会的权力资源就被浪费,工业化的战车也不会快速和平稳前进”。

从逻辑上看,国家对所在社会的“嵌入”既可能“转化为更强的协调能力,通过与私人部门结成的合作性关系来提高其经济和产业政策的有效性”,也可能异化为官僚与特殊客户结成庇护关系或被“俘获”的基础。要防范后者的发生就需要用“自主性”来配合“嵌入型”。自主性是通过官僚的内部凝聚和团结来实现的,而后者又建立在官僚的人事和内部组织结构基础上,其主要特征是存在一套严格的招募体制、以功绩制为基础的晋升、共同的教育经历和集体认可的组织行为标准。在这样的体制中,官僚职业的稳定和内部晋升路径鼓励官僚在政策执行中采取长远视角,服从组织规则而不是利用市场所提供的机会来最大化个人目标。官僚的科层、内部纪律和对于以共同目标为代价追求个人利益行为的惩罚也有助于帮助组织抵制个人利益最大化的诱惑。同时具备“自主性”和“嵌入型”的组织,在资本主义——理解为国家不直接参与生产性活动——的情景下,致力于构建友好的经济环境,帮助新的企业家团体出现,支持既有的企业家,并诱使他们从事更具有挑战性的活动。

中国政治尚不具备“嵌入型自主”的主要特征,但这并不足以让我们得出中国不可能形成发展型体制的结论。事实上,政府的“扶持之手”是可以建立在多样制度基础上的。制度主义研究的一个基本假设是人是自利的,倾向于机会主义的行事方式。制度存在的主要目的在于限制人的自利行为,促使人们进入到更具合作性的关系中。它可以通过三种方式或路径来改变或影响人的行为。第一种将制度看作是社会化的机构,它会使那些身处其中的行为者逐渐形成一套特殊的、背离人的自利本性的行为规范或者价值伦理(比如对公共利益的认可)。第二种观点主张,制度通过授予特定行为者惩罚的权力或者获得可以动员的资源而起作用。制度所建构起来的等级制关系使得那些拥有惩罚权力或者资源的行为者成为制度的受益者,继而也是维护者。第三种将制度理解为一个包含惩罚与激励的矩阵。行为者要对这一矩阵做出回应,他们的行为特征能够从这类特殊制度的存在本身推演出来。大体而言,“嵌入型自主”最符合第一种类型。而后两种情形分别适用于中国的中央和地方政府。一方面,改革开放以来中央向地方的分权主要发生在经济领域,政治关系依旧以集权为特征,是“一种政治集权下的地方经济分权制,或地方经济分权的威权主义体制”。在这种体制下,中央依旧拥有惩罚地方的权力和激励地方的资源,有能力来诱使或者强制地方回应它对中心目标的偏好。另一方面,地方政府和官员被设想为会根据中央所设定的激励—惩罚机制而行事的“经济人”,就如同面对经济激励会闻风而动的市场行为者一样,而不是一个特殊的、有别于其他经济组织和个人的、笃守公共伦理的韦伯式官僚。

中国的发展型体制是建立在改革开放过程中逐渐形成的一套激励与约束机制基础上的,核心是中央为地方政府设立了发展经济的政治和财政激励,并通过经济分权的方式使地方获得主导和影响辖区经济的政策工具与能力。地方政府积极响应这套机制并从中获益。在这种激励—响应的过程中,地方政府逐渐获得发展型体制的特征,限制和破坏了其他政治经济样式形成的基础,并由此对整体经济产生了强的“正外部性”,为中国改革开放以来的长期增长奠定了基础。由于这一机制将作为委托人的中央政府和作为代理人的地方政府的利益关联到一起,用经济学的话说,这是一种“激励相容”的制度安排。

首先,地方政府具备了奥尔森所讲的共容型组织的特征。奥尔森断言,个人或组织“如果能够获得特定社会总产出增加额中相当大的部分,同时会因该社会产出的减少而遭受极大的损失,则他们在此社会中便拥有了共容利益。共容利益……诱使或迫使他们关心全社会的长期稳定增长”。在中国改革过程中,地方政府被授权从辖区经济增长中获得“剩余索取权”,成为与所在社会具有共容利益的组织:辖区经济所产生的“盈利”,在上缴了事先规定比率或者数额的收入给中央和上级政府外,其余部分由本级政府支配,作为其经营地方经济的“利润”。此外,由于政绩考核机制侧重于经济指标,那些成功推动辖区实现了增长的地方官员有望被擢升到更为重要的职位上。

其次,地方政府逐渐受到强化与维护而不是取代市场的激励。地方政府参与经济活动的性质不仅与它所面对的激励—约束机制相关,也与转型过程中经济结构的变化相关。在改革初期,主要的经济主体是公有制企业,这些资源通过计划方式来配置,流动性不强。地方政府设立各种形式的保护措施,通过让本地企业免于外部竞争来“主导”经济。而当改革进行到1990年代中后期时,国企改制使得地方政府直接掌握的经济资源日益枯竭,不少还成为当地政府难以承受的负担。在这种情况下,地方政府开始有意识地培育和吸引那些流动性资源,最为重要的是民营和外资企业。而对那些处在计划经济边缘地带、本身并没有多少国有经济基础的地方,它们在更早时候就开始竞争流动性资源或者培育当地的非国有经济部门。为了在竞争中胜出,地方政府必须约束自己的掠夺行为,创造有利于经济发展的环境,能够发挥这类作用的政府可被称作市场维护性政府。

与东亚发展型国家相比,中国发展型体制除了上述提及的两点差别,即地方政府更为活跃和积极的作用,以及建立在一套“激励相容”制度而非“嵌入型自主”的基础上,另一个特征是,它拥有和装备了更多的政策工具。这些工具大多与计划经济传统相关。一方面,在经历了持续不断的国企改制后,我国依然保留了一个庞大的国有经济部门,且多数处在战略性经济领域。近年来国企的劳动用工模式、国家管理国企的方式都发生了显著改变,但它依然是国家最为重要和可靠的发展战略的实现者和重大产业政策的承接者。除金融手段外,中国发展型体制还装备了财政、土地以及与之相关的衍生工具(如以土地为抵押所建立起来的融资平台)等。与之相应,政府对经济的干预手段更加多样,包括了财政补贴(投资补助、税收返还、技改补助)、资源补助(土地优惠、矿产优惠、电力水力)、金融支持(投融资平台贷款、过桥贷款、贷款贴息、发债许可、企业上市、股权投资/引导基金等)等。

中国与东亚发展型国家间还派生出更多差异:由于存在更为庞大和显性的国有经济成分,中国的发展更少依赖于私人经济部门,这限制了私人经济的可能影响,避免其在经济上做大继而谋求政治影响力来使改革与转型过程陷入停滞或与国家争夺对经济过程主导权的可能性。而这是韩国和日本这类资本主义发展型国家在转型的时候所遭遇到的问题。另一方面,由于我国政治不具备“嵌入型自主”的核心特征,企业普遍缺乏与政治进行制度化协商的渠道或者有效制约官员掠夺行为的手段,更多要通过各种非正式的关系来进行利益表达或者寻求保护,因此,政府经常体现为发展型、庇护型与掠夺型三者不同程度的混合。

五、结论与讨论

作为一个面临经济追赶使命和任务的后发国家,中国同样要借助国家更为积极和活跃的角色来压缩工业化的进程,以期在更短时间内实现对发达国家的经济追赶。和东亚发展型国家一样,改革开放后的中国“把经济建设当作最大的政治”,并将产业政策作为推动经济跨越式发展的核心工具之一,但它更多是建立在一套强化地方官员维护市场体制和发展辖区经济的激励之上而非“嵌入型自主”的基础上,且装备了更多的具有计划经济属性的政策工具,并由此派生出更多相异的现象与问题。本文的研究还表明,要让发展型国家模型超越东亚情景,转变成为一个可以用作比较政治经济分析的议题,就必须承认发展型国家可以建立在多样制度的基础上,东亚国家和地区仅仅是发展型国家的一种可能形式。而要做到这一点,简单类比的方法是行不通的,对发展型国家做“最小定义”往往是有益的一步。

出于同“亲市场”观点竞争的需要,发展型国家理论具有明显的“亲政府”或国家中心主义色彩。但很显然,国家属性与特征并非帮助东亚实现奇迹的唯一因素,有利的国际国内环境也不可或缺。正如韦德所感叹的,东亚发展型国家是幸运的。一方面,在它们广泛使用国有银行、贸易保护、有针对性的补贴、价格控制等来推动经济发展的时候,这些政策工具在西方依旧被接受为发展经济的合理工具。另一方面,它们在第三波民主化蔓延到东亚之前,就已经建构起发展型国家所需的制度要件。此外,由于处在冷战格局中的美国一方,东亚国家和地区一方面可以相对自由地进入到美国和欧洲等重要市场,另一方面又可以不开放自己的国内市场。这些“外生”因素并非发展型国家的结构性要件,但它的确有助于发展型体制的建构与运行,也有助于东亚新型工业化经济体在发展型体制下取得超常的经济增长,这反过来又坚定了其维持发展型体制的信心。而那些必须在新的国际政治经济环境中运行发展型体制的国家(如中国),将面对更大的国际国内挑战。

东亚经验还表明,与更加自由的市场经济体制或者更加不自由的计划经济体制相比,发展型体制更容易“结晶”:它在缺乏对立团体竞争的情况下,允许产业利益单方面组织起来,并构建起一个不受公众和政治家监督的隐秘的制度化政商联盟,并几乎要完全依赖于官僚的职业伦理来保证这种体制的发展型。这样的制度安排以及由发展型体制所创造或者伴生的政治经济力量(如财阀),既是让东亚在战后脱颖而出的“有功之臣”,也是在面临转型的时候将它们拖入失效(发展型国家的核心要件依然存在,但由于外部环境的变化不再能取得高速增长,同时,既得利益抵制着发展型体制的继续发展努力)、危机(新自由改革被用来迎合而不是遏制财阀的利益并最终导致人类历史上损失最为惨重的一次金融危机)和被动转型(陷入不能转型的境地,只能在借助国际货币基金组织等外部力量的情况下,通过政体变革来拆除发展型体制)的根源。这提醒我们在欣赏和赞美发展型国家的同时,也要高度警惕包括发展型国家在内的政府主导经济体制的潜在危害。

来源:微信公众号政治学人,https://mp.weixin.qq.com/s/A97FEudH1py51dqWlNJJvQ 发表时间:2019年3月15日