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江维国、李立清:顶层设计与基层实践响应:乡村振兴下的乡村治理创新研究

作者: 江维国,湖南农业大学公共管理与法学学院副教授;李立清,湖南农业大学公共管理与法学学院副教授 发布日期:2018-09-12
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顶层设计为基层实践指明方向、创造条件,基层实践则推动顶层设计“落脚生根”。作为顶层设计的乡村振兴,从基础条件改善、主导力量培育等维度为基层实践的乡村治理创新创造了新机遇。当前我国乡村基层治理实践中的精英治理极化、传统文化治理缺失、乡镇政府治理功能弱化以及治理逻辑碎片化等问题,偏离了乡村振兴顶层设计的内在要求。顺应顶层设计的乡村基层治理创新路径主要有:以民主精神为向度完善精英治理模式;以灵魂凝聚为指引加强传统文化治理;以政策效率提升为导向强化乡镇政府治理功能;以合力机制形成为旨归健全乡村基层治理逻辑。

“治理”是党的十九大报告中的高频热词,共出现44次,其中与乡村基层治理相关的核心论述是:“加强农村基层基础工作,健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。”应该说,这是继党的十八大首次提出乡村基层治理创新之后,党从国家高度对乡村基层治理体系建设所作的再次强调。同时,十九大报告首次提出的“乡村振兴”就与“科教兴国”“人才强国”等其他六大国家战略置于同等重要的序列中,可见其重视程度。党的十九大对乡村振兴和乡村基层治理的高度重视,彰显了党中央通过顶层设计和基层实践互动,推动乡村全面发展和乡村治理现代化的信心与决心。而且因国家、基层体制的高度同构性,在“时空压缩”转型的当代中国,乡村治理“原问题”能放大为“国家”之域的问题,更进一步表明乡村振兴下的乡村治理创新,是一个具有重大现实意义的课题。

一、概念辨析及研究进展

“治理”一词源于古希腊语,意表处理与政府相关的事务,但随着社会发展,其词义日益泛化。目前,治理是指政府、公民与社会组织等力量,通过合力解决社会问题以促进社会发展的一种机制。那么,乡村治理则是指基层政府、村两委、村民以及其他组织,为维护乡村秩序,促进乡村发展,对村域事务进行管理、调控的一种机制。相应的,乡村治理创新是指在基层党组织领导下,针对当前治理机制的缺陷,调动乡镇政府、村两委、村民等主体的积极性,以形成自治、德治、法治高度融合治理体系为目标,促进乡村全面发展的治理机制改革。显然,作为中国最基层社会的治理机制改革,乡村治理创新是基层实践问题。振兴是相对衰退、凋零而言的,乡村振兴也就是逆转乡村衰退、凋零趋势,促进乡村全面复苏,重现乡村辉煌的一种发展战略。同理,作为从国家层面提出的战略,乡村振兴无疑属于顶层设计的范畴。

尽管发达国家大都已经高度城市化,但国外不少学者依然致力于对乡村治理的建言立说,在民主至上的主流基调下,国外研究大都聚焦于乡村自治。乡村自治的本质是强调乡村独立性、社区认同、内源式发展以及社区内部的合作与自助。近年来,“领导人社区倡议”被普遍认为是乡村治理的一种创新方式,但它在那些具有多数主义选举和较小规模选区的自治地区更为有效。在乡村自治中,民主的代表和联合不应被视为政府的对立,尽管这种“更加灵活”的方式甚至超越了政府“权威”,但其通过新的网络和伙伴关系,使村民更大程度分享了国家、市场和公民社会的权力。国外关于乡村发展的探讨曾存在两种截然相反的观点。部分学者面对全球乡村普遍存在的贫穷、人口外移、公共设施与服务供给不足等“去乡村化”的“现代化隐忧”窘境时,曾悲观地宣称乡村发展路径已置于“终结”。而另一部分学者却洞察到了追求“乡村田园诗”般生活队伍的日益扩大、乡村发展活力被重新激发的生机与朝气,进而提出了“逆城市化”的观点。

党的十八大以来,国内学者对乡村治理创新的研究进行了积极探索,认为我国乡村治理对象、环境已发生“大转型”,传统管理体制与方式不再适应新的环境,造成了“治理真空”,乡村治理迫切需要创新;精英治理对乡村经济发展、村庄秩序稳定等具有一定的积极作用,但部分地区病态型精英治理,导致权力异化、利益结盟,需要深刻批判和彻底改革;中国乡村传统文化厚重而影响深远,乡村治理创新应从家风家训传承与村规民约修订完善、乡贤群体再造和乡村社会内生组织重塑等方面入手,逐渐建构起富有张力和活力的多元治理体系。不管对乡镇政权定位有多大的分歧,但学者们均认为其在乡村治理中的功能是其他组织无法替代的,因而全面创新管理体制并提升治理能力,无疑是我国乡镇基层治理模式改革的必然选择。自治异化、德治弱化、法制虚化等问题,均归因于乡村治理逻辑碎片化,因而乡村治理创新应围绕治理体系与结构的再建构而展开。党的十九大以后,国内关于乡村振兴的许多研究有了进一步的认识,一致认为乡村振兴战略是中国共产党基于新的时代背景,在马克思主义理论指导下,总结、提炼中国乡村发展实践,有效响应社会主要矛盾转化的理论创新成果,是马克思主义中国化的新实践,标志着党和政府对社会主义乡村建设和发展规律的认识达到了一个全新高度,为进一步推动中国乡村经济社会改革与乡村全面发展提供了理论指南;乡村振兴不仅是乡村经济的振兴,也是乡村生态、文化、教育、科技、社会等的全面振兴,需要系统认识,准确把握;乡村振兴的重点在于实施城镇化与乡村振兴双轮驱动的城乡融合发展战略,推进城乡同步、协调、和谐、融合、平等发展。但推进乡村振兴战略切忌千村一面,对不同的乡村,需要采取因地制宜的发展策略。

可见,国内外学者对乡村治理和乡村发展进行了颇有成效的探索,这对本研究具有重要的镜鉴与指导价值。虽然中国乡村振兴战略提出来的时间还很短,但本文拟就乡村振兴下乡村治理创新面临的机遇、当前乡村治理与乡村振兴内在要求的偏离以及乡村治理创新这个基层实践如何顺应乡村振兴这个顶层设计等进行系统性的探讨。

二、顶层设计对基层实践的促进:乡村振兴下乡村治理创新的机遇

“九层之台,起于垒土”,顶层设计的依据来源于基层实践与创新。同时,没有正确方向,犹如无的放矢,基层实践与创新同样需要顶层设计提供方向与保证。乡村振兴顶层设计将给乡村社会带来深刻变化,进而为乡村治理创新基层实践创造了新机遇。(见图1略)

(一)乡村振兴为乡村治理创新改善基础条件

作为中国应对经济发展新常态和社会主要矛盾转变的重要战略安排,乡村振兴既充分肯定了乡村在国家发展全局中的重要地位,也将乡村发展问题提升到了与城市发展同等重要的位置,标志着乡村不再是城市化的附庸,这有利于引导地方各级政府在政策供给、资源配置以及工作安排等方面向乡村倾斜,进而促进乡村社会全面现代化。2018年山东等地出台的《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》中强调,要继续把基础设施建设重点放在农村,持续加大投入力度,加快交通物流、水利、信息、能源等重大工程建设,补齐农村基础设施短板,推动农村基础设施提档升级。在现代社会中,无论是国家宏观治理,还是社区微观治理,都需要一定的基础条件支撑,乡村治理及其创新同样如此。如果乡村依然是我国社会发展的短板,经济落后、交通不便、信息不畅,那么乡村治理创新也缺乏基本条件。而乡村振兴旨在促进乡村全面现代化,在乡村全面现代化的过程中,乡村的各项基本条件将得到根本改观,进而改善乡村治理创新的基础环境。

(二)乡村振兴为乡村治理创新培育主导力量

从发展经济学视角看,乡村之所以需要振兴,其根本原因是乡村发展中存在要素缺口,如人才缺口、资金缺口、技术缺口等,其中最稀缺的无疑是人才缺口。乡村振兴战略的推进,必将使乡村成为中国经济社会持续发展的主战场之一。在市场机制诱导下,人才、资金、技术等要素将会在乡村集聚,现代种养、农产品深加工、乡村旅游等新产业新业态将不断壮大,农业龙头企业、家庭农场等新型农业经营主体将会成为乡村发展的主要推动力量。在这种力量形成过程中,一批批内生型的乡村致富能手将涌现,大学毕业生、在外务工乡村精英也将陆续回归。有了这些人才的集聚,就会有乡村内生性发展力量的孵化与成功,就会使乡村旧貌换新颜。换而言之,乡村振兴将会促进优秀人才在乡村集聚,这种人才集聚将在促进乡村振兴主导力量形成的同时,对整个乡村社会产生巨大的影响。乡村治理创新无疑需要一批既熟知乡村风土人情,也拥有现代治理意识和管理知识的人来主导。可见,乡村振兴为乡村治理创新培育了主导力量。

(三)乡村振兴为乡村治理创新创造法治环境

乡村振兴是一项系统复杂的宏大工程,不仅涉及社会结构和社会关系变迁,也关联到诸多市场主体利益的博弈与调整,既需要政府的宏观规划与引导,也需要保持市场基础性作用的发挥,因而法治思维和法治方式才是乡村振兴中各类行为规范的固本清源之道。具体而言,乡村振兴过程中,必然要强化依法行政,完善农业农村立法,切实保护农民各项合法权益;要严格执法、公正司法,优化农村执法、司法环境;要强化法治制约与监督,让权力在阳光下运行;要强化全民守法,提高国民法治素养,增强农民法律意识。2018年中央一号文件首次提出了“法治乡村”概念,实际上说明了法治乡村是乡村振兴战略的内在要求,是乡村振兴不可分割的内在构成。实践出真知,要想实施好乡村振兴战略,就需要运用法治思维和法治方式解决乡村发展稳定中遇到的问题。显然,在法治思维与方式下的乡村振兴过程中,我国乡村社会不可能是“法治孤岛”,依法治国的国家意志将在乡村基层全面践行,因而乡村振兴为乡村治理创新创造了良好的法治环境。

(四)乡村振兴为乡村治理创新提供可鉴经验

在我国传统城镇化甚至新型城镇化过程中,生产要素都是从乡村流向城市,如果要素从城市向乡村流动则会受到诸多有形和无形的约束,有时要素即使流动到乡村,也会因环境不同而产生异化或失真并导致要素流动的不可持续。乡村振兴是要在保持乡村独立性和与城市差异化的前提下,实现与城市的融合发展,以差异化发展路径来凸显乡村比较优势。尽管乡村还会一如既往地为城市发展提供土地、粮食等要素和原料,但乡村吸纳城市资源要素的栅栏将会被打破,要素流动不再是单向的,城市社区治理的相关经验将会随同其他要素一同流向乡村,成为乡村全面发展的重要助推力量。如近些年来,上海市的乡村治理开始借鉴其城市社区治理经验,将城市社区中的网格化组织引入村庄,打破传统的村组治理体系,建立起网格治理体系,这不仅化解了传统乡村治理中“大而化之”的弊端,也使得其村庄事务管理日益常规化和条理化,乡村治理也越来越精细化。由此可见,乡村振兴能为乡村治理创新带来经验指导,缩短创新探索时间,节省创新成本。

三、基层实践与顶层设计的偏离:乡村振兴下乡村治理的欠缺

在工业化、城镇化以及市场经济改革的纵深推进中,我国乡村社会结构在“建构—解构—重构”中深度裂变。然而,当前我国乡村治理机制却明显滞后于这种社会结构的变迁,更与乡村振兴内在要求存在一定的偏离,导致乡村振兴面临较大困境。(见图2略)

(一)精英治理极化与乡村振兴民主治理精神偏离

乡村精英是指产生于乡村基层,掌握着经济、技术等资源优势并利用其优势获得成功,从而在特定乡村社会中具有某种权威和号召力的人。21世纪以来,在中国广袤的乡村土地上涌现出了许多乡村精英,他们以各种方式带领村民发展乡村产业,推动当地乡村经济发展。当然,这些精英也大都成为了当地乡村社会治理的关键人物。然而,精英治理模式并非完美无瑕,也有自身缺陷。精英治理的逻辑起点是精英们对乡村经济发展的突出贡献,但随着影响力扩大,精英们开始涉足乡村政治,有意无意实现了经济资本与政治资本的“串谋”,进而演变成了乡村精英,学者们所说的“精英俘获”因此而出现。在后税费的当今时代,“资源下乡”和“项目进村”日益常态化,一种以上级公共资源为标的的“分利秩序”在“精英俘获”的乡村社会中开始形成并有固化迹象,其后果是诱致了乡村治理的内卷化。这种治理内卷化的具体表现是:不少掌握着公共权力的乡村精英,以个人意志、偏好等非理性的主观判断决断乡村事务,村民自治章程、村务公开制度、村干部民主评议等民主治理方式被严重扭曲,行为失范和品质蜕变使精英治理向人治极化。而人治极化不可避免地导致权力膨胀与异化,进而偏离乡村振兴的民主治理精神。

(二)忽视传统文化治理与乡村振兴灵魂牵引不足

改革开放以来,在传统熟人社会与现代流动社会交错演化的过程中,乡村传统文化因缺乏有效治理而被日益边缘化甚至严重扭曲和土崩瓦解。特别是21世纪以来,大量青壮年外出,乡村空心化日益严重,传统的节庆、礼节、风俗、技艺等失去了传承的土壤,许多村庄甚至因此而永久湮灭。我国200人以下的自然村从2010年到2015年减少99052个,年均减少约2万个,而伴随村落消失的正是乡村传统文化。而且在乡村社会从封闭走向开放、乡民与外界交往边界不断扩大的背景下,承载着农耕文明、具有浓郁乡土气息的乡村传统文化被部分乡民视为落后代名词。于是,随着乡村传统文化影响弱化,“邻里相亲”“守望相助”等传统美德被“一切向钱看”的简单功利原则不断消解,“酒桌文化”“相互攀比”“认干亲习俗”等现象和行为日益增多,乡民心灵家园“精神秩序”开始垮塌,部分乡民出现道德游离和精神迷茫。乡村振兴不是一朝一夕就能完成的,在这个过程中,需要文化作为精神力量,需要文化灵魂的有力牵引。然而,乡村传统文化的日渐式微,无疑动摇了乡村振兴的灵魂基础。

(三)乡镇治理功能弱化与乡村振兴政策效率递减

尽管乡村政权是国家权力意志及其方针政策落实的桥头堡,但我国乡镇政府因税费改革等原因,其财政空壳化和权力虚化问题日益凸显。这就产生了两个严重后果:一是乡镇政府为获得必要运转资金,将工作重心转移到“跑钱”“跑项目”上,不能实现职能转变,导致其与农民的关系由紧密“汲取型”转变为松散“悬浮型”;二是部分乡镇政府因缺少财政支撑难以履行本职工作,不能有效贯彻上级精神、执行上级政策,在县(区)、乡(镇)、村三级公共组织中也因此而经常出现政策执行结果与政策初衷相背离的现象,这进一步松散了“国家—社会”联结纽带。同时,也有部分乡镇政府尚沿袭着全能行政理念,迷恋以政府为单一中心的压迫式管制模式,没有厘清自身与乡村自治主体的权责边界以及准入与合作规范,不能为乡村提供急需的公共服务,这既挤压了其他自治主体的参与空间,也进一步弱化了自身的治理功能。在乡村振兴过程中,国家必然出台系列优先发展乡村的支持政策,而乡镇政府自身治理功能的弱化,必然导致其政策贯彻落实不到位等问题,进而造成政策效率递减。

(四)治理逻辑碎片化与乡村振兴合力机制偏离

在乡村社会中,个体的知识、思想等异质性必然存在,这种个体差异在市场化改革和城镇化建设中,因缺乏集体组织性而被不断放大,久而久之,就造成了乡村社会的深度裂化,进而导致乡村自治功能弱化。有研究指出,我国乡村每万人口仅有9.3个社会组织,37.46%的村庄没有现代社会组织。同时,随着家族、宗族势力复萌及其“一致行动能力”提升,非正式权力开始在乡村治理舞台抛头露面,但其非理性的认同,却严重异化了乡村传统德治逻辑。而且,无论是“皇帝无为而天下治”的“礼治”时期,还是国家行政力量主导的“力治”时期,乡村治理中最稀缺的是“法治”元素。碎片化遵循着各自不同治理逻辑的自治、德治和法治,不仅自身功能发挥有限,也无法形成顶层政府期待的治理合力。乡村振兴不仅需要国家政策支持,更需要村民、村集体、地方政府以及其他市场主体紧密协作,特别需要村民内部团结一致。显然,目前我国乡村治理在多元、碎片中彼此抵牾、相互冲突,对乡村振兴合力机制的形成构成了严峻挑战。

四、基层实践对顶层设计的响应:乡村振兴下乡村基层治理的创新

根据顶层设计与基层实践的内在逻辑可知,要推动乡村振兴“落脚生根”、取得实效,无疑需要乡村基层治理有效响应,而有效响应的实现路径就是利用乡村振兴下基础条件日益改善、主导力量逐步形成等历史机遇,针对自身与乡村振兴内在要求的偏离,创新乡村基层治理体系。具体来说,就是要在完善精英治理模式、加强传统文化治理以及强化乡镇政府治理功能的基础上,健全乡村治理逻辑,进而形成治理合力。(见图3略)

(一)以民主精神为向度完善精英治理模式

尽管精英治理存在强化权威、人治极化等偏离民主精神的缺陷,但它对农业多功能挖掘、乡村产业融合以及乡村经济发展等具有显著的带动和促进作用,而这些正是乡村振兴的重要内容。因此,有必要以民主精神为向度完善精英治理模式。第一,要通过专业培训,提高乡村精英政治觉悟和业务能力,使其在实践中真正践行民主治理精神。同时,要通过合理机制,将优秀大学毕业生、返乡创业人才以及乡村振兴中崛起的内生型主导力量纳入乡村治理队伍,促进治理主体多元化。第二,要健全监督、处罚机制,村庄不仅要严格遵循“一事一议制度”,切实保证村务公开和透明,也要对违背正式和非正式约束的精英给予相应处罚,提高其“违德”“违纪”“违法”成本,避免“精英俘获”和精英治理的人治极化,并最终因实践异化而解构自身。第三,要加大对村民的教育力度,提高其综合素养和参与意识,使其学会通过合理、合法途径表达自身利益诉求,避免其出现“政治冷漠”和“软对抗”等问题,为精英治理模式的民主化改造奠定广泛的群众基础。

(二)以灵魂凝聚为指引加强传统文化治理

人类生活的基础并非自然安排,而是文化形成的形式和习惯。文化与社会治理之间彼此影响、相互作用,社会治理的深层次问题其实就是文化问题。以乡村传统文化治理为切入点、推动乡村治理创新,不仅贴合我国乡村社会实际,也与中国乡村振兴乃至中华民族复兴具有内在一致性。第一,要营造重视乡村传统文化的氛围,通过宣传和教育,使村民认识到“邻里相亲”等乡村传统文化在规范人们生活、维系与调和人们互动关系的当代价值和现实意义,并树立起文化自信和文化骄傲,主动抵制“酒桌文化”“认干亲”等不良习俗与不良行为。第二,要在理念上将乡村传统优秀文化软实力作为乡村治理创新的着重点融入工作实践,并将其纳入乡镇和村委干部考核评估或晋升的指标体系,在实践中逐步扭转乡村传统文化边缘化的困境。第三,要通过乡村文化体制改革、文化服务体系建设等途径,促进乡村优秀传统文化在与城市文化互动中的创造性转化与创新性发展,使其成为润泽当代中国乡村治理的精神支柱。

(三)以政策效率提升为导向强化乡镇政府治理功能

乡镇政府是“三农”政策的实施者,其政策执行力和执行效果事关乡村发展全局,也无疑对乡村振兴具有深远影响。因而,在乡村振兴过程中,应以提高政策效率为导向强化乡镇政府治理功能。第一,要统一思想,增强认识,强化乡镇政府乡村治理职责,在坚持服务型政府建设的同时,合理、适度赋予其决策、行政等权力,避免乡镇政府在提供公共服务、疏通民众利益诉求等乡村治理方面的实质性权能被体制性架空。第二,进一步加大财政倾斜力度,提升乡镇政府在乡村治理方面的配套支持能力,使其将工作重心转移到乡村社会发展与乡村治理服务方面,扭转乡镇干部被迫或热衷于“跑钱”和“跑项目”的局面。第三,要强化乡镇政府在乡村治理方面的目标责任管理机制,通过层层传导、层层加压来推动层层落实,以解决政策执行中的“阻滞”问题,强化“国家—社会”联结纽带。第四,通过管理体制改革创新,明确乡镇政府与村组织间治理事务的责任边界,制定责任清单,切实推进简政放权,赋予村两委在村庄治理方面更多自主权,使乡镇政府有时间和精力钻研诸如乡村振兴等政策,保证政策执行效率。

(四)以合力机制形成为旨归健全乡村治理逻辑

阶层裂变与分化,本来就增加了乡村治理难度,而治理逻辑的碎片化,更是制约了治理合力的形成,影响着乡村振兴战略的贯彻实施。因而,有必要以合力机制形成为旨归健全乡村治理逻辑。首先,公共池塘资源理论认为,国家和市场之外的组织,能超越“集体行动困境”,有效治理公共事务。因而,可通过培育新型农业经营主体,或者成立村民代表议事会、乡贤理事会、“党领群办”等其他乡村社会自治机构,将农民有效组织起来,以组织共性包容个体异质,并通过专业培训提高组织诊断、管理能力,推进新型组织与自治组织契合,进而凝聚自治合力。其次,要通过新时代道德标准的教育与教化,形成村民共同遵守的道德认知、情感、信念,并内化为行为准则,抑制家庭、宗教势力扩张并形成德治合力。最后,要在培养乡村治理主体“法治”人格意识基础上,利用乡村振兴下乡村法治环境的改善,将“依法治村”嵌入自治和德治中,形成“三治”合力。当然,在治理合力形成过程中,乡村也应因地制宜地借鉴城市社区治理经验。

来源:微信公众号中国农村学,https://mp.weixin.qq.com/s/6WiG9KojZAlvoXHnpI0iOQ 发表时间:2018年9月12日

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