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中国的经济再平衡与财政体系改革

作者: Roy Bahl,佐治亚州立大学经济学名誉教授、比勒陀利亚大学非洲税务研究所教授 发布日期:2019-09-03
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研究概要

政府间财政结构的某些改革有助于中国高质量经济增长和改善民众福祉。其中一些改革将促进财政分权,另一些则会导致相反的局面。大部分改革举措是使地方政府在财政战略的选择上拥有更多自主权,同时鼓励他们做出符合中央政府目标的决策。改革的另一种方式是维持目前的政府间财政结构,中央政府实现在服务水平和直接干预财政支出方面的预期目标。

改革的必要性

三十年来,中国经济的表现令世界羡慕不已,但快速的经济增长和城市化也带来了挑战。中国经济增长放缓,这将限制满足支出需求所需的财政盈余;城市化将在未来十年继续扩大城市面积,进一步增加对住房、公共基础设施和当地公共服务的需求。实现这些目标不仅需要资金,还需要全面的改革。国务院已经要求在公共服务供给系统和私营部门发展等方面进行大量重要改革。政府计划增加支出(尤其是社会服务领域)和向地方政府转移的资金,并承诺将财政赤字保持在较低水平。收入方面的重点在于削减税费和政府行政费用,目标是刺激经济活动和增加税基。

政府间财政结构的可能变化

对政府间财政结构进行一定的改革符合中国高质量经济增长和改善民众福祉的目标。其中一些改革将促进财政分权,另一些则会导致财政集权。

(一)支出责任再分配

就划分给地方政府的支出责任而言,中国可能是世界上最分权的国家。全部政府支出中约有85%用于地方政府预算。中央政府的份额太小,可能无法满足用于再分配、社会保障或外部性较大的服务的支出。

中国的支出分配长期存在的问题是政府和市场在分配要素资源方面的角色重叠。中央政府长期以来呼吁的合理改革包括地方国有企业市场化、政府与市场更加明确的分离,以及取消对国有企业的优惠补贴。

区域发展的复杂性需要中央政府的直接参与,特别是在交通、污染控制和水资源管理等领域。在这些领域提供公共服务的收益和成本超出了大城市政府的边界。因此,实现区域内和全国范围内城市的连通需要进行大范围的中央干预。

(二)政府间财政转移

中国对政府间财政转移的态度完全符合其以投资为主导的经济增长战略。这一体系有两个主要组成部分。一是收益分成体系,为投资基础设施提供了巨大的激励,以吸引企业和扩大现有企业;二是专用拨款,旨在支持落后地区和补偿受到政策损害的群体。事实上,省级和其他地方政府的几乎所有收入都来自这些渠道。

但目前的政府间转移支付制度与中国设想的新经济并不一致。有三个主要问题。第一,现行制度中的激励措施倾向于以牺牲社会服务支出为代价来扩大经济发展支出。第二,现有的企业增值税和所得税分税比例不变,可能阻碍对新工厂和设施的投资,从而减缓生产率的增长。第三,收益分成与财政平等的目标背道而驰。

政府的目标包括改革收入分配制度和改善转移支付制度,但尚未提供细节。在这方面,可以考虑两种基本战略。第一种是修补现行制度,以更好地适应新的经济和社会目标,并将综合改革推迟。具体措施包括:建立一个新的、更有效的均等补助金,为更贫穷的地区提供更多资金;重新考虑任免政府官员的激励制度,以鼓励社会福利支出和环境保护;引入绩效奖金,以奖励充分遵循新《预算法》条款的省份。第二种是向着更符合经济和社会发展新战略的政府间转移支付体系改革。重组政府间转移支付体系的两种方法都会产生巨大的过渡成本,需要分阶段进行。此外,两者都会导致收入的重新分配。一些省份将成为赢家,面临如何有效吸收新收入的问题;另一些省份将成为输家,面临如何缩小收入差距的问题。

(三)地方政府收入

中国地方政府没有税收自主权,所有收入均来自中央政府税收分配。对中国来说,让地方拥有税收自主权是个不错的主意,这与政府的经济和社会政策规划是一致的。一个城市公共服务水平越高,城市的收入水平通常就较高。因此,向城市居民征收较高的税款是一种有效和公平的解决方案。

中国地方政府有很多税收选项,特别是在省会城市和大城市。房地产已经升值,且随着城市化进程的推进可能继续升值。每年房产税的额外收入很容易达到GDP1%。另一种选择是对机动车辆的所有权和使用征收大量新税,具体措施包括提高大城市汽车燃油税、市区机动车登记费、过路费和停车费。一线城市地方政府甚至可以征收更广泛的所得税或消费税。

如果政府间转移支付体系根据需求按照上述方式进行重组,收入减少的省份可以通过授权征收某些地方税来补偿。这既能简化向新转移支付体系的过渡,又可以实现更平等的转移分配。最终结果将是城市居民为更优质的服务支付更高的税赋。但另一方面,授权地方政府征税或增加费用可能与中央政府推行的供给侧改革冲突,这一改革措施包括削减税费、捐款和行政费用。

(四)借款

长期以来,中国一直试图解决地方政府非常有限的借款能力与其对基础设施融资负有的重大责任之间不匹配的问题。

《预算法》允许地方政府通过省级政府借款,但须遵守中央政府规定的上限并获得省级政府的批准。然而,这些借款中的大部分仍然是预算外的,因此可以规避配额或限额,并且存在很多隐性债务。修订后的《预算法》还包括各种关闭“后门”的政策,中央政府试图建立一个预警系统,防止地方政府面临债务危机。尽管这项改革朝着正确的方向发展,但并没有显著影响地方政府的借款动机,而且“后门”并没有如期消失。不仅如此,这也没有解决地方政府如何增加收入来还贷及还贷失败的后果等问题。至少对城市来说,授权地方政府征税有助于增加地方政府的贷款能力。

(五)金融管理实践

地方政府通过特定财政政策规避硬预算约束,具体措施包括:向当地企业提供财政补贴、免税和信贷的优惠待遇,以及利用国有企业作为预算外工具来支持公共服务或投资以实现更高的GDP增长。这些“走后门”的财政做法通过地方政府与市场之间不明确的界限而实现,并且可能由于不透明的财务报告而继续存在。

地方政府的预算结构不适合客观分析和财政评估。中国的地方政府预算有四个账户或子预算:公共财政预算、政府基金预算、社会保障预算和国有企业经营账户。没有使这些账户协调一致的合并预算。此外,事业单位、私营企业、国有企业和融资平台都保留了单独的预算外账户。还有其他问题限制了国务院条例的全面实施。比如,政府关于使用预算外资金来源的指示含糊不清,给予优惠税收待遇和退税的做法也没有被制止。

虽然新《预算法》的实施在某些领域停滞不前,但国务院的规定已经提出了制约地方政府预算的有益指引。这些指引旨在以符合高质量发展的方式改善资源分配。此外,它们改善了公共部门和私营部门投资者之间的竞争环境,使预算决策更加透明,并使财政体系更加以规则为基础。

研究结论

中国的政府间财政体系已不适应其发展。过去25年中,财政体系支持以投资为主导的经济发展战略切中要害,将资源集中在具有最大增长潜力的地区的战略卓有成效,甚至是通过“走后门”的方法对基础设施进行融资。现在情况发生了变化。中国设想了一种新的经济和社会发展模式:消费主导而非投资主导的高质量增长;采用更多创新和新技术以实现更清洁的环境;公共和私营企业之间在更公平的环境中竞争;增加就业机会;提升公民的生活质量;缩小区域间获得良好公共服务的差距。现有的支出、收入分配、政府间转移支付和地方政府借款制度可能不适合这种新的经济和社会模式。

从短期来看,中国计划通过供给侧改革来减税、减少收费和行政费用,并取消某些发展新业务和要素流动的监管障碍。这些成本的降低会促进经济结构调整。在支出方面,中国计划显著增加社会服务的支出。

但长远的必要改革非常困难。需要动摇政府间财政关系的所有支柱,包括支出分配、地方政府收入调配、转移和借款。没有一蹴而就的办法。事实上,整个政府间财政系统都需要进行改革,以使中国的公共财政与其新的经济目标保持同步。