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孙志燕:新技术革命对中国区域经济的影响及政策建议

作者: 孙志燕,国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部第二研究室副主任、研究员 发布日期:2019-05-14
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以信息技术为核心的第三次技术革命已成为区域经济重塑的重要推动力,劳动力、资本、技术等不同要素跨区域流动方式和空间聚集形态发生了根本性的变化。本报告重点针对制造业、中高端服务业、传统服务业的空间布局和区位选择的相关性进行了分析,对新一代技术进步对我国区域经济的影响进行了总体评估——基于供应链的功能分工成为区域格局重构的核心动力,地区之间传统的产业分工将被基于供应链的功能分工所替代,产业空间布局非连续、非连片的特征趋于显著,传统基于核心—腹地的空间发展格局正在改变,城市体系结构将由规模层级向功能层级演变。在此基础上,针对如何更有效地适应技术进步驱动的地区功能分工深化和要素流动新趋势提出了相关政策建议。

以信息通讯、云计算、智能制造、现代交通等为核心的新一代技术变革,对资本、人口、知识等不同经济要素的跨区域流动、空间组织模式以及聚集形态都产生了重要的影响,已成为推动区域经济重塑的重要动力。技术进步对我国区域经济格局的影响已经在不同层面有所体现,如:不同产业空间布局的调整、城市体系结构的变化等。这些影响已导致部分政策工具在新的技术条件下难以有效发挥作用,亟须改革优化。鉴于此,本报告拟从我国不同行业空间布局的变化趋势为切入点,对新一代技术进步的区域经济影响进行总体评估,为在新的技术条件下更有效地解决区域发展问题,进一步提高区域政策的有效性提供参考依据。 

一、新技术革命背景下不同行业空间布局的变化趋势 

为了更好地观察技术进步对不同行业空间布局的影响,本报告以我国地级以及地级以上城市为主要的空间单元,以分行业城镇单位就业的数据为基础,重点选取了技术密集型或者受新技术影响相对显著的行业进行分析,主要包括:制造业,中高端商业服务业(金融与保险,信息传输、计算机服务和软件业、租赁业和商务服务业与科研,技术服务和地质勘查业等)、传统服务业(住宿餐饮、批发零售、交通运输等)。具体如下。 

(一)制造业向大都市区周边地区聚集的趋势更加突出,区域性的集聚增强 

随着物联网、智能制造、远程控制等技术在制造业中的应用推广,该行业要素投入组合以及生产方式都出现了重要的变化,区域布局也随之改变。首先,从国家整体层面来看,2016年制造业就业的空间集中度CR10(就业总量排名前10城市占所统计的286个地级及地级以上城市的比重)为27.8%,比2006年略有提高。东部地区仍是制造业主要聚集区,占全国制造业就业的比重在2006—2016年期间基本稳定在60%左右。其次,从四大区域板块内部的空间布局变化来看,东部地区作为我国制造业转型升级的先行地区,在保持稳定的集聚趋势下,聚集的空间方位出现了一定的转移。北京、上海、广州、杭州等大都市制造业所占比重均明显下降,与其相邻的周边地区正成为制造业新的聚集区域;中部和东北地区变化趋势相近,制造业向区域内省会城市或者规模较大的中心城市集聚的趋势较为显著;相比之下,西部地区的变化最为突出。2016年,该区域制造业就业的空间集中度(CR5)比2006年提高了约8个百分点,整个区域新增就业中超过60%的比例集中在成都、重庆两地。 

制造业在国家层面并未出现新技术所预期的空间分散或者转移,而是在区域层面向大城市或其邻近的周边地区集聚,其主要原因之一就是在新的技术条件下,制造业,尤其是技术密集型的中高端制造业,对地理实体空间的需求规模降低,加上新技术对劳动力的替代,行业生产率的提高,在很大程度上缓解了土地、劳动力等要素成本上升的压力,空间聚集成本下降;其次是现代交通体系的快速发展,产品物流配送效率显著改进,整个产业链中的物流成本降低,改变了制造业区位选择的偏好。越是中高端制造业的空间布局,越是倾向于毗邻大都市区的外围地区,这样既可以降低集聚成本,又可以利用大都市地区丰富的人才、信息、技术等优质资源。 

(二)中高端服务业空间集聚进一步增强,优势地区的循环累积效应突出 

2016年,信息传输、计算机服务和软件业,租赁业和商务服务业与科研,技术服务和地质勘查业等行业就业的空间集中度CR10分别为55.4%、52.2%和44.8%,其中信息传输、计算机服务和软件业的就业空间集中度比2006年提高了18个百分点①,是所比较行业中增幅最大的行业。从新增就业的空间分布来看,2006—2016年期间,上述三个行业中超过1/3的比重仍流向了北京、上海等优势地区,空间循环累积效应依然突出,其次是成都、重庆两地,该行业就业增幅较大,是西部地区中高端服务业聚集的中心。 

中高端服务业在空间上之所以呈现出较高的集聚水平,除了与技术进步导致的聚集成本降低之外,另一个重要原因就是信息技术的发展使得专业化服务或产品的标准化、模块化,可移动性被显著增强,服务产品的供给与管理也可依靠互联网、视频、远程监测等技术在不同空间实现。而这些服务业倾向于聚集在大都市地区,与其行业属性相关,即技术门槛相对较高,对从业者的技能水平、地域的公共服务质量等要求较高。正因如此,先发地区的区位优势被进一步增强,虹吸效应可能进一步强化。 

(三)金融、保险与交通运输服务业在空间上表现出相对明显的离散趋势,网络一体化布局的特征显著 

随着信息技术应用的扩散以及现代交通网络体系的不断完善,金融、交通运输业在空间上的分布与其他行业有所不同,表现出相对明显的空间离散趋势。尽管北京、上海等超大规模城市仍保持较高的比重,但其他地区的增长已明显加快。2016年,金融、保险业新增单位就业中大约23.2%集中在500万—800万常住人口规模的地市,交通运输、仓储和邮政业中新增单位就业人员大约20.3%集中在300万—500万常住人口规模的地市。表明在新的技术条件下,这两个行业向更低规模等级的城市延伸布局的趋势增强,一定程度上也反映出行业内部功能分工的深化,即一些技术水平相对较低的环节正由成本较高的大都市地区向低成本地区转移。 

二、新一代技术进步对我国区域经济格局的影响分析 

与第二次技术革命相比,新一轮技术革命对区域经济的影响主要是通过两种路径:一是技术替代与空间压缩效应,即通过对劳动力的替代或者减少经济活动对地理实体空间的边际需求规模,进一步扩大经济活动的空间集聚规模效应,进而影响经济活动的空间布局;二是新技术创造的虚拟互联空间,重塑地区间的关系。即通过互联网、区块链、云计算等技术在不同地区之间建立新的空间联系路径,实现了生产、交易、管理、控制等供应链不同功能在不同空间实时、便捷地联接,根本上改变了要素流动与空间配置的路径,在地区间建立了一种基于全供应链的新型功能分工联系。具体体现以下三个方面。 

第一,基于供应链的功能分工成为区域经济格局重构的重要动力,地区间的产业分工将逐渐被功能分工所替代。如上文所述,在新一代技术的推动下,我国不同行业空间布局最明显的变化趋势就是不同功能在空间上的分离,即基于供应链不同环节的功能,依托新技术沿着不同的空间区位向最具优势的地区积聚。地区之间传统的产业分工被功能分工所代替,形成了更多类型的功能区域。如:中高端产业积聚的地区形成国家/区域层面的创新中心、金融中心等,制造业生产端聚集的地区形成模块化生产的制造城市,传统服务业集聚的地区形成消费城市等。需要关注的是,在新技术的推动下,中高端服务业空间上的集聚成为推动和决定地区功能分工的主导力量。受此趋势的影响,规模越大的城市其功能越多元化,而规模越小的城市其功能越倾向于专业化。可以预见,随着技术的进步,地区间的功能分工还将进一步细化与深化。 

第二,产业空间布局非连续、非连片的特征趋于显著,传统基于核心—腹地的空间发展格局将随之重构。本文对不同行业区位的相关性,以及京津冀、长三角、珠三角等区域性中心城市与周边城市的相关性分别进行了定量分析,可以发现在2006—2016年期间,制造业的集聚与科研技术、金融保险、信息传输等中高端服务业的相关性平均下降20%左右,科研技术服务业与住宿餐饮等传统服务业的相关性下降15%左右等。中心城市与地理临近地区的相关性也出现了不同程度的下降。不同行业区位相关性的变化反映出在新的技术条件下,产业空间布局的非连续、非连片的特征更加突出,这就意味着区域经济的发展格局将由传统意义上的产业集群或者核心—腹地(外围地区),向非连续、多中心、分散式的网络化布局演变。 

第三,城市体系结构将由规模层级向功能层级演变,区域一体化的程度进一步提高。对比不同行业空间上的集聚特点可以看出,无论是产业间,还是同一产业内部,都已出现了较为明显的功能分离趋势,即按照制造、消费、分销、研发等不同功能在不同空间集聚,获取最优成本收益。不同要素流动的方向与空间聚合的形态决定了不同地区在整个功能分工体系中的地位和作用。与此同时,新的技术还将进一步推动不同功能在不同空间上的叠加、整合、重组,以实现更大的规模分工与集聚效益。在此趋势推动下,传统上依据规模层级而形成的城市体系将随着地区的功能重组而逐渐演变成为以“功能层级”为主体的体系结构。此外,在新一代信息技术及其衍生技术的推动下,空间上相分离的功能在地区之间又形成了一种更复杂的交互式网络关系,几乎不受地理空间的限制,随着功能网络的拓展而不断延伸,区域一体化的程度将随之不断地提高。 

三、几点政策建议 

新一代技术进步对区域经济的影响是多层次系统性的,既有利于改进资源要素的空间配置效率,也蕴藏着不同的风险和负面影响,如地区差距扩大、各种结构性矛盾加剧等。这就需要更深入地理解和把握新技术对区域经济影响的内在机制和政策需求,构建与技术进步相匹配的政策体系,更加有效地发挥技术进步在推动区域高质量发展中的作用。具体建议如下。 

第一,实施更具有地区导向型的区域政策,为不同地区创造与新一代技术进步相匹配的发展条件。在新的技术发展条件下,不同地区面临着不同的机遇和挑战。不同地区在聚集不同要素方面的优劣势也会随着技术条件的改变而发生变化。这就需要针对不同地区,制定实施更强调地区差异性、特殊性的地区导向性政策,引导不同类型的资源要素能够配置到最具有比较优势和规模经济的地区,为不同类型、不同发展水平的地区创造更平等的发展机会和更适宜的发展条件。同时也要关注到,先发地区的虹吸效应可能随着新的技术进步而进一步增强,其空间垄断优势地位被进一步强化,仅依靠地方和市场的力量很难破解这一内生的循环机制,需要在国家层面通过差异性、导向性的政策供给,如针对不同地区的发展需求实施不同的人才政策、与新技术相匹配的劳动力技能培训、引导性的产业布局、公共服务设施资源倾斜性布局等政策工具,改变不同地区聚集要素的条件,使各类地区都能利用新的技术进步推动本地区发展。 

第二,加快完善相关的财税政策和利益平衡机制,积极有效地应对地区功能分工深化的负面效应。伴随着新一代技术的快速发展,地区间的功能分工将日趋深化,这是区域经济发展的必然趋势之一,是资源配置效率不断提升的体现。但功能分工深化的过程也是利益再调整的过程,可能为区域发展带来新的问题和矛盾,如:地区间财政收入差距的扩大,财政支出结构不平衡加剧,长距离、大规模的通勤式交通需求扩大,跨区域的环境治理,水、电等能源、市政设施的跨区域联接等。解决这些问题的核心在于地区间财政能力的平衡,这就需要加快建立与地区功能分工相适应的财税政策和利益平衡机制。包括:加快完善以住房或常住人口为基础的地方税体系,确保每个地区都能获得相对稳定、可预期、不易转移的税源,承担不同功能分工的地区能够具有相对均衡的财政能力;适度提高中央政府对不同地区财政能力的统筹平衡能力,将各地区财政能力的差距控制在合理水平,防止部分地区因功能分工的不断深化而出现财政恶化的情况。借鉴国际经验,在区域层面建立以区域性资金池和地区间横向财政转移支付为主体的利益平衡机制,来实现对不同地区财政能力的平衡。 

第三,适应新技术条件下要素流动的主体趋势,推动区域政策工具的系统性组合式优化。由产业布局已显现的变化可以初步判断,在新的技术条件下,人口、资本、技术等要素流动的基本趋势为:中低技能水平的劳动力受技术进步替代效应和中高端产业聚集区生活成本上升等因素的影响,跨区域的流动将减缓,可能在外围地区上形成新的聚集,形成不同收入群体的空间分化。资本在低成本、市场短期利益的驱动下网络化布局会加速,可能导致技术驱动的蔓延式增长格局。技术、知识要素的扩散更依赖于虚拟空间内的功能联系,先发地区对欠发达地区传统的辐射路径可能中断,地区间的“蛙跳效应”增强等。不同要素的流动趋势是相互关联而非独立的,需要以区域整体和系统性的思路来构建与之相适应的政策工具组合。包括:将不同政策工具的空间单元逐步由行政区向功能区转化,以提高政策工具与作用空间的匹配度;建立更加一体化的空间规划体系,加大对不同地区发展路径和功能定位的统筹协调力度,防止地区间的“功能分工”因局部利益的竞争而演变成“功能复制”;从创造更平等发展机会的角度优化交通基础设施、信息网络、公共服务设施、创新设施的空间布局,加快在不同地区之间建立更加有效的辐射与承接通道,引导资源要素多向流动,实现更高质量的共同发展。 

第四,充分借鉴国际经验,在国家层面推动技术变革对区域经济的战略研究。新一代技术革命已经对全球经济增长格局和各国的区域发展产生了极为深远的影响。区域是实现国家发展战略的重要空间支撑。技术进步对区域经济的影响已受到各国政府和学术界的广泛关注,并已成为多数国家政策改革调整的主要依据之一。如:美国自1996年在国家层面先后启动了两期《技术变革与城市发展》战略研究项目,英国在2013年依托国家技术战略委员会成立了“未来城市”研究机构,专项负责组织推动相关领域的战略研究。欧盟、日本也先后启动了类似的战略研究。我国应充分借鉴国际经验,加强该领域跨学科的中长期战略研究,从更深层次理解新技术革命对区域经济的影响机理,这对于准确研判各类资源要素未来空间布局的趋势,制定实施更有效的发展政策具有至关重要的作用。 

注释: 

①历年《中国城市统计年鉴》。 

参考文献: 

[1]U. S. Congress, Office of Technology Assessment, 1995, The Techno logical Reshaping of Metropolitan America, OTA-ETI-643. 

[2]Yannis M. Ioannides, Henry G Overman, 2011, The Effect of Information and Communication Technologies on Urban Structure, LSE. 

[3]Huang, F, 2017, Research on the Relationship between Internet and Regional Economy: Based on the Allocation of Regional Economic Resources, Modern Economy. 

[4]Leonard I. Ruchelman, 2008, Cities in the Third Wave: The Technological Transformation of Urban America, Rowman & Littlefield Publishers. 

[5]OECD, 2018, Divided Cities: Understanding Intra-urban Inequalities, OECD Publishing.

来源:中国水势,http://ns2.waterinfo.com.cn/news_5/nei_1/201904/t20190422_20061.htm 发表时间:2019年5月14日