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杜路:纪检监察体制改革后如何做好“纪法衔接”

作者: 杜路,西北大学法学院讲师 发布日期:2019-09-12
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国家监察体制改革后,纪委、监委以合署办公的形式出现。目前,合署办公还处于探索磨合期,各地都在积极探索顺畅实现“纪法衔接”的路径。需要以纪委与监委之间目标的一致性为基础,把二者同时具有的监督职能作为抓手,以纪委为宏观领导,侧重以监委的调查力量为主体,运用好法律手段,才能实现运转高效、有机协调的“纪法衔接”。

国家监察体制改革后,纪委、监察委合署办公,各级监察委员会纷纷成立并迅速依法开展工作,行使监察权,实现“纪法”的有机协调衔接。纪委与监察委都是重要的反腐败机构,职能有共性。合署办公有利于整合分散的反腐败资源,建立集中统一、权威有效的监察体系。但是在实际操作层面,机构合署办公不是简单的“1+1=2”,对于复杂的违纪违法案件,如果不构建有效的内设机构纪法衔接机制,最终还是会“合署不合力”,难以实现纪检监察体制改革的最终目的。因此,如何实现纪委与监察委之间有效的纪法衔接机制,是两者合署办公之后亟待探讨解决的重要议题。

反腐的共同目标,是纪委、监委“纪法衔接”的基础

当前反腐败斗争形势依然严峻复杂。反腐败不能“九龙治水”,必须把拳头攥起来。这次深化国家监察体制改革,设立监察委员会,与纪委合署办公,其最终目标是统一的,是要实现党风政风廉洁,维护党中央权威和集中统一领导。纪委、监委合署办公,是由其在目标职责上的一致性决定的,是强化党对反腐败工作集中统一领导的有效方式。这是实现“纪法衔接”的基础。

纪委监督党组织和党员,依据是党章党规党纪;监委监督的是所有行使公权力的公职人员,依据是宪法、监察法等法律法规,二者在指导思想和基本原则上高度一致,因此合署办公是对二者的有效整合。但他们之间在内涵、依据以及监督重点上的不同,决定了二者在适用对象与法律依据及处理标准上有所区别。两者间的区别,既给二者合署办公造成了一定的隔阂,又使得二者互有侧重、各有倚仗。双方整合力量,正是对纪律检查与国家公权力监督在机构上的整合,对强化党和国家的监督力度,对依规治党和依法治国之间的相互促进有着非常大的意义。二者联手才能达到纪检监察全方位的覆盖,才有利于最终实现党风政风廉洁,维护党中央权威和集中统一领导。

监督的首要职责,是纪委、监委“纪法衔接”的抓手

纪委是党内监督的专责机关,负责监督、执纪、问责;监委行使国家监察职能,依法履行监督、调查、处置职责。显然,纪委和监察委的首要职责是一致的,那就是监督。纪委与监委合署办公,是对纪律检查与国家公权力监督在机构上的整合。那么整合后的具体工作如何开展呢?

要解决这一疑惑,必须明确纪委对纪检监察工作的宏观领导,即纪委对监察工作在方向上的把握、大局上的谋划。纪检机关的职责就是负责对党内的监督,监督的重点对象是党的领导机关和党员领导干部,应把聚焦发力的监督点位放在六大纪律的苗头和线索上。监察机关是反腐败专责机关,监督的对象是所有行使公权力的公职人员,监督公职人员履职、廉洁、失职、渎职等情况,聚焦发力的点位应是违法行政、职务违法和职务犯罪的苗头和线索。

那么,在合署办公的情况下,如何精准聚焦监督重点?这对纪委、监委二者都是一个复杂的难题。现实情况复杂,比如,党员违纪又违法的案件,由谁来处理?又如何实现“纪在法前,纪严于法”?如果将纪委、监委的职责权限机械割裂开来看,这些情况都非常棘手,错综复杂,彼此互相影响,无从下手。这就使得纪委、监委都无法精准聚焦监督重点。但只要坚持党对纪检监察工作的领导,这个问题就迎刃而解。不从战术上去抽丝剥茧,拘泥于细节,而是从战略上去宏观把握,即可得出:纪委负责把握大的方向与全局,监委更侧重于具体的操作实践。把监督这个内核抽离出来,作为纪委、监委整合开展工作的抓手。

2019年5月,中央纪委国家监委网站上对外公布了最新组织机构,内设机构从原先的27个增加到31个,主要是增加了4个纪检监察室,并进行了更名,第一到第十一室更名为监督检查室,第十二到第十六室更名为审查调查室。超过三分之一的纪检监察室为监督检查室,从这里可以看出,中央纪委、监委对监督职责的重视,体现出监督基本职能的强化。放在最前端的是监督监察室,也可以看出对监督的前置,体现出并未在监督阶段区分纪委、监委的职能。

以纪委为主导,以监委调查力量为主体,是实现纪委、监委力量整合的有效途径

如前文所述,纪委与监察委的合署办公,机构内部的融合以及机构间的一致性,就使得纪委与监察委的监督调查很难明晰与割裂。这种情况下,应该以纪委为宏观领导,除了纯粹的党员违纪问题,其余党员违纪又违法以及既有党员违纪,又有公职人员违法的问题线索,应交由监委来进行。这是因为:

一是应“把纪律和规矩挺在法律前面”。监委调查处理后将相关案情上报纪委,再由纪委从更高的纪律层面再次分析研判是否存在违纪。如果监委已经判断无违法问题,再由纪委执纪审查是否存在单纯的党员违纪问题。在纪委将违纪问题调查清楚并进行违纪处理后,将案件交还监委,进行违法行为的处理或移交。这就可以充分保证“纪在法前,纪严于法”。

二是从法律规制的对象来看,《监察法》《刑事诉讼法》并非党纪,在进行党的执纪审查时不便操作,但可以适用于监察委案件的调查处理。纪委作为党的纪律检查机关,其执纪审查手段是《党章》赋予的。如果纪委使用这些手段进行执纪审查,其所得证据不能产生法律效力,无法运用于司法审判。而将线索交由监委作为主体来调查,《监察法》可以用来直接适用与纪委几种有重合的审查或调查措施,对其进行约束。在这中间,执纪审查中较轻限制的措施以及基本无限制的调查措施,相对应的在《监察法》中都给出了非常清楚的规范,完全可以按照《监察法》的规范实施。

例如,“暂扣、封存、冻结涉案款物”等涉及财产权的调查手段、措施,更需要在《监察法》的规范下,在法律强制范围内行使。这是因为其属于强制调查措施的属性决定的,必须由法律进行规制。凡是采用依据了上述合法调查措施而获取的证据信息,其合法性决定了有效性的广泛应用。监委案件审理中有效,在纪委的审核处理及处分中也可以有效使用,这彰显了在法律规制下的“纪法共治”调查措施的高效、结果的广泛适用性。而有部分调查措施,只出现在了《监察法》的规定中,党的执纪审查制度中并没有授予纪委这样的权力,因此,当案件调查中需要使用到这些措施时,就只能依赖监委身份,在《监察法》的授权下进行,从而保障其正常开展。这样做,纪委案件中需要的证据完全可以依靠监察委使用合适的手段措施得来,证据信息的有效性和适用性、合法性得到了很好的保证。在纪委案件审理中,这些证据可以采用,和监察委处理案件中的使用没有区分,其调查措施的实施依据是《监察法》,具备了形式合法性,自然可以直接作为纪委的执纪证据,避免了仅有党的执纪制度而缺乏法律依据而产生的证据合法性的问题。因此,以监委调查力量为主体,将线索、案件调查行为完全纳入法律保障,使党的反腐工作也得到法律依据,同时能够节约人力物力,提高办案效率,是实现纪委、监委“纪法衔接”的有效途径。

参考文献

①戴均良:《强化责任担当落实纪检监察体制改革任务》,《中国纪检监察报》,2019年6月13日。

来源:人民论坛网,http://www.rmlt.com.cn/2019/0826/555382.shtml 发表时间:2019年9月12日