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刘国福:引进外国人才政策:严峻形势、重大挑战和未来发展

作者: 刘国福,北京理工大学法学院教授 发布日期:2018-09-14
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外国人才是我国实现民族振兴、赢得国际竞争主动的战略资源之一,应规模越来越大,构成越来越合理。2008年国际金融危机以来,世界延续着人才国际迁徙的趋势,我国引进外国人才出现了来华外国专家、回国留学人员质量需要提升等严峻复杂形势。引进外国人才政策面临着没有以国际移民定位外国人才等重大挑战。应对面临的重大挑战,要主动顺应世界人才国际迁徙趋势,健全有关政策的定位、体系和内容,构建有国际竞争力的制度、机制和体制。

外国人才,就国际流动人口而言,又称高技能移民,是指离开本人祖籍国或常住国,跨越国家边界,以自身高技能为条件合法迁徙另一国家的人。引进外国人才政策是指以政府为代表的公共权力机构针对引进用好外国人才的有关问题的解决,通过民主程序制定和执行的行动方针和行为准则。党的十九大报告提出,“聚天下英才而用之,加快建设人才强国。”这一战略部署,指明了参与全球人才竞争的有效途径,对于分析引进外国人才的严峻形势,探讨面临的重大挑战,论证引进外国人才政策的未来发展,赢得全球竞争新优势,具有十分重要的意义。

一、中国引进外国人才形势严峻复杂

2008年国际金融危机以来,中央“千人计划”等引进海外高层次人才方案抓住契机,为我国前沿基础研究、技术创新、产业发展集聚了一大批“高精尖缺”人才。受世情、国情的影响,以及国际移民发展规律的制约,我国也出现了引进的外国人才不能完全满足经济社会发展的需求等严峻复杂形势,值得审视和思考。

引进的外国人才不能完全满足我国经济社会发展的需求,构成、层次和分布等需要优化。根据国家统计局服务业司开展的2014~2015年度外国专家调查结果,2014和2015年境外来我国内地工作的专家数量继续保持在60万人次以上,长期专家数量较往年大幅减少,占全部专家的比例滑落至46%,具有硕士及以上学位的境外专家不足长期专家总数的三成,从事科研和技术服务业、信息技术业、金融业的境外专家在2015年仅分别占7.53%、2.33%和0.63%。

引进外国人才的投入产出率较低,引进外国人才以政府投资为主,很少由用人主体等市场主体投资。根据2010至2015年国家外专局决算,2015年,引进外国人才费用(项)财政拨款支出4.41亿元,比2010年3.5亿元增加了26%。如果加上党和政府的其他部门、群团组织和地方政府投入的引进外国人才费用,引进外国人才费用的增幅将更大,而同一时期引进外国专家人次仅增加29%。

留学回国人员、来华留学生的质量不高,减弱了其数量增长带来的人才集聚效应。留学回国人员质量需要提升,尽管2016年度各类留学回国人员43.25万人,比2008年6.93万人猛增了524%,但是没有或只有1年以下海外工作经验的多达43.9%、28.1%,具有1~3年、3年以上的仅分别占18.1%、9.9%。另外,来华留学生质量需要提升,2017年,来华留学生49.9万名,保持了2008年以来的持续增长。其中,24.8万名接受非学历教育,占总数的50.6%,中国政府奖学金生5.9万人,占总数的12%,比例都偏高。

引进的外国人才比流出的我国人才少,大量的我国人才在外国和地区工作、永居和入籍,引进和流出不平衡。很大程度上,引进外国人才的效用或被我国人才流出抵消。从2004年8月《外国人在中国永久居留审批管理办法》实施至2016年10月,公安部共批准10269名外国人取得永居资格。根据第六次全国人口普查,入籍外国人1360名,其中具有本科及以上学历的仅86名。在外国工作的中国人规模很大,2016年,持工作类临时居留签证入境美国的中国人达87288名。近年来,中国每年约15万人、10万人分别取得发达国家的永居资格和国籍。2010~2016年,年均7.4万、3.3万名中国人获得美国永居资格、国籍。

规模不断扩大和更多流向发达国家的世界人才国际迁徙趋势给我国引进外国人才带来很大外部压力。即使2008年爆发了国际金融危机,世界人才国际迁徙趋势依然延续和走强。国际移民占世界总人口比例由2000年2.5%上升到2015年3.3%。高技能移民在经济合作与发展组织国家国际移民中的比例由1990年29.8%上升到2015年约37%。美国受2008年国际金融危机不利影响明显,签发的工作类临时居留签证却出现了大幅增长,工作类永居签证保持稳定。2016年,美国签发了3896674张工作类临时居留签证,比2008年签发的1949695张增长了一倍,签发了137837张工作类永居签证,其中82%为从工作类临时居留转换为工作类永居,签发的工作类永居签证在2008年以来一直在13.5万张以上。2016年,澳大利亚签发了128850张技能类永居签证,占签发的永居签证总量的67.7%。

在华就业外国人极少,而且仍在减少,或动摇引进外国人才的基础。根据第六次全国人口普查,截至2010年11月,201955名外国人以就业目的在中国境内居住。根据2007至2016年度《人力资源社会保障事业发展统计公报》,2016年,23.5万名外国人持外国人就业证在中国就业,不仅比2015年24万名减少2.1%,而且比2011至2015年历年的人数都少,这与我国近年来实现年均1300万人就业的就业奇迹不匹配。

在华居留外国人极少,而且增长非常缓慢,或削弱引进外国人才的基础。截至2017年7月,在华居留外国人67.2万,比2010年59.4万人增长了13.1%,占中国人口13.7亿的0.05%,远低于世界国际移民占世界总人口3.1%的平均水平。

来华外国人总体下降,不利于为引进的外国人才营造国际移民氛围。中国引进的外国人才是来华外国人的高层次群体。2008年国际金融危机以来,来华外国人总体下降,占人口比例极低。2008年,外国人入出境中国4800万人次,比2007年5207万人次下降了8%。2015年,外国人入出境中国5192万人次,与2007年5207万人次持平,2017年,外国人入出境中国5836万人次,仅占中国人口1.37亿的4.26%。2016年,美国签发了1.79亿张非移民签证和61.5张境外移民签证,外国人入出境美国约5.39亿人次,占美国人口3.25亿的165.8%。

二、中国引进外国人才政策面临重大挑战

国务院1983年发布《关于引进国外人才工作的暂行规定》以来,我国引进外国人才政策不断发展和完善,取得了巨大成就,同时,也面临没有以国际移民定位外国人才,没有完全形成落实“聚天下英才而用之”的政策合力等重大挑战。

我国没有以国际移民定位外国人才,进而统筹协调解决外国人才问题,推进外国人才管理机构改革,形成引进外国人才政策的些许方向性误差。从人口和国际经验角度看,外国人才是国际移民的重要组成部分。但是,一些部门、单位和人员不认为外国人才是国际移民,将外国人才管理只视为人力资源管理,将入籍视同不忠诚,将外籍华人等同于其他外国人等。引进、使用、服务外国人才分属不同的部门,审批《外国人工作许可证》的不负责查处非法工作,审批Z字签证、R字签证的不负责甄别申请人的中国国籍、户籍以及管理入境后的居留,服务管理本国公民的不考虑外国人才是否有类似需求等。如果不以国际移民定位外国人才,2018年4月组建的国家移民管理局实施协调拟订移民政策并组织实施等职责件将受限于原有的出入境管理思路和方式。

我国没有完全形成落实“聚天下英才而用之”的政策合力,“聚天下英才而用之”仅是永居政策的目的,不是签证、工作、居留、国籍等国际移民政策,更不是有关经济、社会、政治政策的目的或者目的之一,难以最大力度地予以落实。2016年《关于加强外国人永久居留服务管理的意见》第2条规定:“坚持聚天下英才而用之的战略目标,实行更加积极有效的外国人永久居留服务管理政策”。《公安部关于〈中华人民共和国外国人永久居留管理条例〉的起草说明》指出:服务人才战略是完善永久居留制度的首要目的。

引进外国人才政策没有凸显用人主体在外国人才资源配置中的核心地位,没有全面规定用人主体用好外国人才的义务和向政府部门提供的外国人才担保,以及对用人主体不履行义务及不履行担保责任的处罚,市场未能在外国人才资源配置中发挥决定性作用。2008年《引进海外高层次人才暂行办法》第9条规定:“用人主体是人才引进和使用的主体,负责提出人才需求、推荐拟引进人选、建设工作平台、安排岗位职务、落实配套政策等人才引进的具体工作。”不完整地规定有关义务,不利于用人主体全面和主动地开展管理服务工作。不规定有关担保和处罚,不利于形成用人主体、外国人才履行义务的压力,导致重引进、争资源、轻使用和忽效用。

地区引进外国人才政策逆向引导外国人才迁徙,进一步不平衡外国人才的地区分布,加剧各地区各部门对外国人才的迫切需求与不平衡分布、不充分供给之间的矛盾。目前,国家支持科创中心、自贸区、全面创新改革示范区、服务业扩大开放综合试点示范区等建设,外国人才优惠政策适用于上海、北京、广东以及在天津等省市的自贸区、沈阳等城市的全面创新改革示范区等相对发达地区,而不是相对不发达地区。根据国家统计局服务业司开展的2014-2015年度外国专家调查结果,中西部地区聘请境外专家只占全国的17.7%。

中央“千人计划”等各级外国人才专项计划,公安部于2015年、2016年、2017年实施的地区出入境改革政策措施,2017年《外国人才签证制度实施办法》等引进外国人才政策都没有充分体现外籍华人是引进外国人才绝对主力的特点,使引进外国人才政策有些偏离现实。外国人才的绝对主力、引进外国人才政策的最重要服务对象,实践中,都是外籍华人。2015年,上海市引进中央“千人计划”专家626人,其中外籍华人616人,占98.4%。目前,中国的经济社会发展水平、特有的政治制度和文化传统不足以大力引进非外籍华人的外国人才。

我国很少给予外国人才免签入境待遇,已有的免签入境待遇的适用范围、对象和期限等非常有限,这给外国人才入境带来不便,甚至使其流入其他入境便利的国家。正在实施的人才签证、外籍华人5年以内多次入境有效签证与免签相比,存在适用群体窄、办理手续繁等不足。我国对美国、德国等发达国家持普通护照公民入境中国,既不相互免签,又不单方免签。我国给予美国、德国等50多个国家持普通护照公民144小时免签待遇,仅针对过境前往第三国或地区的外国人,限于上海、北京等少数口岸,停留区域限于江浙沪和京津冀。我国允许外国人申请口岸签证,但是申请人限于人道原因需要紧急入境,应邀入境从事紧急商务、工程抢修或者具有其他紧急入境需要并持有证明材料的外国人。2018年5月起,我国在海南省实施59国人员30天入境免签政策,但仅限于旅游。

我国外国留学生在华就业制度不健全,难以满足外国留学生就业、用人主体聘雇、国家引进外国人才的需求。根据2017年《关于允许优秀外籍高校毕业生在华就业有关事项的通知》等政策,外国留学生是中外文化交流的桥梁和使者,不是外国人才储备。只有取得硕士及以上学位且毕业1年以内的外国留学生、外籍毕业生,才可以在中国就业。上海、北京、广东等出入境政策措施地区的外国留学生,才可以进行毕业实习及创新创业活动。获得邀请的境外高校外国学生,才可以在上海、北京、广东等出入境政策措施地区申请口岸签证入境或者在境内申请加注“创业”进行实习活动。

非入选人才计划外国人才发展环境不佳。非入选中央“千人计划”等人才计划的外国人才占来华(回国)外国人才的绝大多数,不能享受人才计划给予的宽松的工作条件和优厚的生活待遇。有关他们发展环境的国家层面政策基本缺失,仅有的2000年《教育部关于妥善解决优秀留学回国人员子女入学问题的意见》等相关政策落实不完全到位,再加上不适应国内人情社会,回国后难以顺利融入和充分发挥作用。在海归中,44.7%认为顺利融入国内生活与工作有困难,4.8%表示回国后始终无法完全融入,45.3%认为不适应国内人情社会,难以获得发展机会。

我国外国人才管理体制不统一、权威、高效,引进外国人才管理服务资源分散,机构与职能配置不优化。我国实现了“两证合一”,原《外国人入境就业许可》和《外国专家来华工作许可》整合为《外国人工作许可通知》,原《外国人就业证》和《外国专家证》统一为《外国人工作许可证》,人力资源和社会保障部与国家外专局有关外国人就业的职能由后者统一行使。但是,除组织、宣传等党的部门外,外国专家、外交、公安、教育、科技、文化、侨务等政府部门都在管理外国人才,民主党派、工商联和侨联、科协、欧美同学会等群团组织都在参与引进外国人才工作。这增加了引进外国人才的成本,增添了外国人才在华工作的行政障碍,削弱了外国人才就业市场的活力。

三、中国引进外国人才政策的未来发展

应对引进海外人才面临的重大挑战,需要采取深化外国人才管理体制改革、更准确地定性外国人才等措施,最大化外国人才在中华民族伟大复兴进程中的作用。

更准确地定性外国人才,尽可能以国际移民定位外国人才,制定国际移民发展规划,寓外国人才于其中,完成组建国家移民管理局工作和全面落实协调拟订移民政策并组织实施等主要职责,防止和减少分群体和分迁徙环节各自为战的不利局面,统筹协调解决外国人才问题。发达国家和地区都将外国人才视为国际移民,特别是技术移民,规划国际移民发展。引进外国人才工作要根据国际移民形势和国家战略需要,确定当前和长远目标和重点,采取更具有整体效应和带动作用的方式方法,把资源和力量更多用到涵养和引进高值资源方面,用到服务国家战略和维护正当权益方面,实现既便利和促进人员国际迁徙,又服务国家内外战略需要的双重目的。

形成落实“聚天下英才而用之”的政策合力,除永居政策外,以国际移民和有关经济、社会等政策配合和支持“聚天下英才而用之”的落实,协调解决引进外国人才方面的问题。我国永居政策给予持《外国人永久居留证》外籍人员准公民待遇,这对于紧密联系永居外籍人员,增强其对中国的稳定预期,最大程度地留住外国人才有重要意义,但是不能取代签证、工作、居留、国籍等国际移民和有关政治、经济、社会等政策。

在引进外国人才政策中凸显用人主体在外国人才资源配置中的核心地位,发挥市场在外国人才资源配置中的决定性作用,进一步明确用人主体用好外国人才的义务和向政府部门提供的外国人才担保,对用人主体不履行义务及不履行担保责任的处罚。用人主体是引进外国人才工作的核心,有得天独厚条件配合政府部门、单位管理服务外国人才,引导和监督外国人才发挥作用。用人主体管理服务外国人才的义务,除2008年《引进海外高层次人才暂行办法》等政策规定的签订聘用(劳动)合同,积极协调解决工作、生活中的具体问题外,还可以包括,按照申请时陈述的岗位和职责使用外国人才,向政府部门汇报使用外国人才的情况等。对用人主体不履行管理服务外国人才义务的处罚,可以包括罚款、停业整顿、吊销营业执照等。用人主体担保外国人才制度是指为降低和减少引进外国人才的成本和风险,政府与用人主体约定,当外国人才不履行义务时,用人主体按照约定履行担保义务的制度。用人主体通常担保外国人才提交真实材料,按照提交材料开展工作和发挥作用,按照规定办理和变更签证、居留、工作许可等证件,培养近似岗位的国内人才等。

优化地区引进外国人才政策适用区域,实现外国人才政策适用区域从相对发达地区向相对不发达地区的转变,平衡外国人才的地区分布,缓解各地区各部门对外国人才的迫切需求与不平衡分布、不充分供给之间的矛盾。地区外国人才政策,除适用于相对发达地区外,要大力支持革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区加快发展,推动中部地区崛起,推进西部大开发形成新格局,适用于相对不发达地区。授权地方政府制定当地的引进外国人才政策。如果地方政府批准了外国人才的永居、人才计划等申请,有关政府部门不再按照国家的条件、程序进行审批。争取逐年提高中西部地区聘请境外专家占全国的比例,用10年左右时间,从目前的近20%提升到50%。

我国引进外国人才政策要充分体现外籍华人是外国人才绝对主力等特点,区分外籍华人与其他外国人,务实地从6000多万华人,而不是一厢情愿地从73亿世界人口揽取外国人才。外籍华人是外国人才的绝对主力和引进外国人才政策最重要服务对象,处理好外籍华人问题,就能处理好外国人才问题。外籍华人优秀人才政策是外国人才政策的最重要组成部分,只有涵盖和突出外籍华人优秀人才政策,外国人才政策才是完整和现实的。

我国引进外国人才,要广泛给予外国人才相互免签、单方免签、过境免签、口岸签证等免签入境待遇,扩展适用的国家范围、护照种类、停留期限和停留区域,便利入境。借鉴与美国、加拿大、英国等发达国家达成长期多次签证互惠安排的经验,争取与更多发达国家达成签证互惠安排,更大程度地相互免签。完善单方免签政策,参考其他发展中国家给予发达国家公民单方免签的经验,积极考虑给予新加坡、日本以外的更多发达国家持普通护照公民单方免签待遇。完善过境免签政策,扩大适用的国家范围,增加适用的口岸,延长过境停留的期限,扩展过境停留的区域。完善口岸签证政策,简化申请程序,降低申请条件。

健全外国留学生在华就业制度,以外国人才视角看待外国留学生,参考发达国家和地区的积极放开、组合措施、平衡本外、渐进改革、弥补紧缺、永居导向等经验,放宽外国留学生在华就业条件,以市场调节为关键手段,不损害中国公民劳动权为政策底线,外国留学生、外籍毕业生、境外高校外国学生为主体,就业、创业、勤工助学分别为核心、辅助、铺垫的措施。完善外国留学生创业出入境政策措施,促进在华高校外国留学生、境外高校外国学生在华创业。落实外国留学生勤工助学法律规定,为就业和创业积累经验。

优化非入选人才计划外国人才的发展环境,严格落实已有扶持政策,起草制定普惠性政策,助力他们在回国后顺利融入。严格执行2000年《教育部关于妥善解决优秀留学回国人员子女入学问题的意见》等政策,切实解决非入选人才计划外国人才面临的子女入学难、海外经历不算工龄、缴纳社保期限中断、不能设立内资企业、不能独立申报人才计划等工作、生活中的具体困难。起草制定面向所有外国人才的普惠性政策,除特别情况向外,逐步缩小区别对待外国人才的差异性政策,创造更加公正、透明和法治的外国人才发展环境。

深化外国人才管理体制改革是应对引进海外人才面临的重大挑战的重要举措。建立标准统一、程序规范的外国人来华工作许可制度,制定高效合理、科学反映市场需求的外国人才评价办法,建立健全国有企业引进外国中高级管理人才管理制度,建立外国人才国家安全背景审查制度。深化外国人才管理体制改革的突破点是在“两证合一”的基础方面,逐步统一《被授权单位邀请函》、《外国人工作许可通知》、Z字签证或者R字签证、《外国人工作许可证》、工作类居留证件,逐步实现“三证合一”“四证合一”“五证合一”,以证件统一带动有关政府部门外国人才管理职能的整合。

来源:微信公众号国家行政学院学报,https://mp.weixin.qq.com/s/nIgMIS9T25ApCbIaR2OFcg 发表时间:2018年9月14日

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