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稳定中国的住房市场

作者: Richard Koss,约翰·霍普金斯大学凯瑞商学院客座教授;石心蕊,北京大学林肯研究院城市发展与土地政策研究中心研究员 发布日期:2018-09-09
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研究概要

中国一线城市房价急剧上涨,催生了大量关于住房市场可能形成泡沫的言论。然而,鉴于中国独特的住房市场特征,即使泡沫存在,我们也难以评估泡沫破裂导致宏观经济问题的严重性。这些特征之一便是由政府而非其它主体来设定土地供应与价格。过度建设的“鬼城”使得通过传统宏观经济政策解决这类问题变得更加困难。本报告通过分析房屋抵押贷款的相关法律,提供了稳定住房市场的政策建议。

中国房地产市场的历史

(一)中国房地产市场的历史

1992年启动的房地产改革刺激了中国房地产市场的发展。1994年,为帮助家庭购买住房设立了住房公积金。从1998年到2008年,政府和国有企业停止分配新住房。从2008年至2013年,中国的住房市场不断调整、成熟,标志是一线城市出现不均衡的过热现象。2005年至2008年的规制措施对全国范围内的住房市场起到了可观的降温作用。2013年至今,一二三四线城市间的分界日益明晰,中央政府针对不同区域的不同问题实施了不同政策。

(二)处于十字路口的中国房地产市场

中国政府在住房及金融市场中很活跃。这种规制权力在发展的早期阶段具有巨大的积极影响,特别是在国家面临资本和财政短缺的时候。然而,当中国的房地产市场已经成熟,这种强力干预将损害有效的市场信号,扭曲贷款和资源分配。只要土地供给是非弹性的、住房需求坚挺,限制交易的暂时措施可能会增强投资性住房需求,这将刺激泡沫持续扩张。

(三)中国房地产市场的特点

中国的房地产泡沫具有很多独特特征,使国际对比极具挑战。

供给侧因素:中国的土地供应由政府控制且缺乏弹性;地方政府的财政需求与维护住房贷款市场的安全和完善之间存在矛盾;密集且易变的政府干预导致了不确定性。

需求侧因素:中国城市化率接近50%,一二线城市吸引了农村和小城市居民;中国金融市场的欠发达导致家庭很难分散投资;中国的资本账户相比发达经济体更加封闭;一二线城市与三四线城市住房市场的需求及价格行为间存在明显界限。

中国抵押贷款的法律体系

(一)住房抵押贷款执行及赎回体系

中国的抵押贷款执行法律十分简单,已在2007年《城市房地产管理法》及更早的1996年《担保法》中说明,更多具体细则可见最高人民法院的司法解释。但由于地方条例的差异,区域实践及其效率大有不同。

(二)住房抵押贷款执行中的共同问题

现有体系的结构性问题导致了中国经济的宏观风险,这些问题包括时间滞后、费用高昂且不透明、跨区域执行困难、缺乏消费者/个人破产法保障、缺乏消费者保护、缺乏完整且准确获取房地产信息的途径、执行的法院与地方政府沟通不畅等。

(三)住宅与商用房地产抵押贷款执行的区别

《担保法》及《城市房地产管理法》并未区分住宅与商用房地产。实践中两类房地产抵押贷款的程序存在诸多不同。商用房产抵押贷款的土地所有权结构、融资及债务结构复杂,缺乏标准执行程序,在优先事项、税费方面存在特殊性,也缺乏足够的重组和破产法保护。

短期政策建议

(一)抵押贷款承保程序

决定金融机构是否贷款给某个家庭的因素有很多,但大体上是支付历史及债务负担。首先,应开发并严格运用普遍适用于各家庭的一致标准。第二个因素是债务负担。应准确追踪家庭债务;开发并严格执行清晰的报告机制,以保证抵押贷款供给系统的完善。此外,还应明确建立出现无法偿付情况下抵押贷款留置的优先级。第三是建立并严格执行房地产价值的评估标准。最后,应开展研究,分析不同的不利条件下登记在册抵押贷款的恢复力。

(二)抵押贷款要求

应及时执行多项法律及金融基础设施改革:推进抵押贷款设立与执行方面清晰有效的实质程序法律;增强全国范围内现有规则的执行、理顺文件需求;破除跨区域执法障碍;落实关于所有权登记与检索方面的有效程序;促进执法部门与地方政府间的沟通与协作;应将省级税收来源从卖地给开发商转向房产税及增值税;土地使用权应当对按年支付房产税的家庭实现自动且无偿续期。

(三)消费者保护

实行消费者保护措施迫在眉睫,包括明确公开抵押贷款的条款及费用;为保证公平且及时的行动,还应建立赎回、没收及消费者破产方面的机制。

(四)抵押贷款担保公司与影子银行

中国没有全国性的抵押贷款担保体系。政府的抵押贷款担保体系由贷方对风险管理工具的需求发展而来。自20世纪90年代末至今,抵押贷款贷方的需求催生了私人担保公司的发展。担保公司可分为两类:金融担保公司与非金融担保公司。金融担保公司获得了政府批准,而非金融担保公司则是那些提供非金融担保服务或者不具有政府牌照的公司。非金融担保公司多在法律的灰色地带运营,属于影子银行体系的一部分,缺乏有效的监管或控制。

(五)二级市场流动性

在发达经济体中,银行系统承受一些困难时,证券化是一个有效的多元资金来源。中国应考虑建立一个监督市场运转的主体,以保证所有条件下市场的流动性。

(六)支持尾端市场

当只有私人贷方时,贷款容易流向获利巨大的高端房地产市场。政府项目应设计合理,只要预期收益为正,应要求银行借款给尾端市场,例如小城市或低收入地区。

研究结论

首先,一线城市政府应停止干预房价水平,重建市场的稳定性及可预测性。尽管面临艰难,政府应允许市场按照基本原理调整。其次,银行应提供金融系统可适应正常市场调节的信心。再次,重新思考建立一个全面的抵押贷款风险共担机制来保护成长中的住房抵押贷款市场,以足够的金融途径来拓展家庭的金融可及性。最后,应寻求银行的安全与保护消费者之间的平衡。

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