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孙斌栋:大国城镇化空间格局的战略选择

作者: 孙斌栋,华东师范大学中国现代城市研究中心教授、城市与区域科学学院党委书记 发布日期:2018-07-11
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从全球范围来看,新时代是中国从经济大国向经济强国迈进的关键时期,实现中国崛起需要具有全球竞争力的城镇化和经济地理格局支撑。从当前我国发展阶段来说,决胜全面建成小康社会,化解人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾,实施区域协调发展战略,同时必须重塑我国城镇化空间格局。毛泽东同志在《论十大关系》里的第二个关系就提及沿海与内地的经济发展问题。中央城镇化工作会议和《国家新型城镇化规划(2014—2020)》均提出优化城镇化格局是未来工作的重点,但我国城镇化空间格局的发展仍需要更为明确的战略方向。

城镇化存在的问题与挑战

改革开放以来,与我国经济高速发展相伴随的是人口和劳动力向东南沿海地区的不断集聚,尤其是向超大、特大城市集中。基于研究发现,自2000年以来,我国城市规模分布一改新中国成立以来总体均衡化的态势,开始出现不断极化的现象,超大城市拥挤状况越来越严重。因而,多中心空间战略成为城市总体规划的重要组成部分,如北京通过在市域建立通州副中心、在京津冀城市群建设雄安新区来疏解北京非首都功能的过度集聚。

为了促进均衡发展,国家对内陆和东北地区政策适度倾斜,西部大开发、东北振兴、中部崛起战略陆续出台。不过,还是有一部分学者认为应该让要素向东南沿海自由流动,其依据是,根据新古典理论假说,发达地区经济成就最终会溢出到不发达地区而达到经济收敛。日本向东京空间极化的经验就是这类观点的现实案例,这类观点认为不应限制城市的人口规模。

但不应忽视的是,新古典理论的收入差距倒U型曲线有其理论前提,即市场要素自由流动。我国当前现实还不具备这一条件,因而上述假说在国内长时期内不会实现。缩小地区差距,还离不开政府对不发达地区的支持。不过,当前的国家政策导向对于促进均衡发展来说,还远不够明朗、坚决和彻底。其实,大国城镇化空间格局应该极化还是均衡,不应仅仅考虑经济效益,还应该考量政治、社会、民族、国家安全等因素。

目标与格局:多中心适度均衡发展

我国是大国,全球范围来看,国土面积第三、人口第一、经济总量第二,同时也是多民族多宗教国家,这是城镇化发展需要重点考虑的基本国情之一。大国特征决定了城镇化空间格局不应偏于一隅,应当适度均衡发展,多中心布局。在市场要素不能完全自由流动的情况下,政府支持不可或缺。这也是我国“效率—公平—安全—生态”多元发展目标的诉求。

发挥大国经济地理空间优势

地理学第一定律的核心思想是,距离所起到的作用是显著的,随着距离增加,某一地区对其他要素的作用或影响就会衰减。因此,经济中心的辐射半径不是无限的。新经济地理学的市场潜力中心假说是这一定律的具体体现,它认为,只有在中心城市的一定距离之外才会出现第二个中心城市。

基于笔者此前的研究显示,我国最高等级中心城市的辐射半径小于1200公里,或者说超过这一距离,理论上需要新的中心城市服务周边地区发展。而我国无论南北还是东西,纵深腹地都远远超过这一距离,因此需要多层次中心城市体系。此外,按照新的国际劳动分工规则,不同国家占据不同产品价值链环节。而大国具有天然空间优势,回旋余地大,占据的不是价值链中的某一个环节而是很长一段价值链,大国仅依靠国内自身条件即可实现分工协作优势。沿海继续抢占国际高地,内地承接沿海产业转移,是一个理想的生产力分工格局。

实现社会公平和空间正义

空间正义与社会公平始终是发展的重要内涵。解决新时代我国社会主要矛盾的不平衡不充分发展问题,需要收入差距的缩小。当前我国发达地区与欠发达地区发展水平差异显著,在要素自由流动不能实现、差距一定时期内无法缩小前提下,若不加以引导和治理,则会加剧社会矛盾,影响稳定大局,最终阻碍发展。当然,提升不发达地区经济发展水平,要审视甚至检讨当前若干具体措施的得失,重点应增强其自我发展动力,而不是简单的“输血”与“补偿”。

保障国家安全和社会稳定

国家统一、民族团结、社会稳定是一国得以持续发展的根本前提,对于大国尤为重要。大国疆域辽阔,不论是不同地区的地理环境,还是社会风貌,亦或是经济社会发展状况都存在很大差异。当前,我国还有很多地区存在发展相对滞后的问题,与发达地区差距逐渐拉大。中央应加强对欠发达地区的支持,引导人口与经济活动的合理流动和聚集,对于维护国家安全稳定、社会和谐具有重要意义。

塑造生态文明

资源环境决定了社会经济发展的可能性边界,不能以当前的资源环境为代价,为未来谋求福利。东南沿海地区以土地扩张与环境资源为代价的城镇化道路逼近承载力底线,日趋难以为继。首都非核心功能疏解,上海构建多中心的发展格局,都是对这一挑战的积极应对。多中心均衡发展可以减轻中心城市的资源环境压力,但也绝不是无重点的到处发展,中西部不乏生态脆弱地区,中心据点式开发应是优先考虑的形式。

国际经验与实证研究

国外城镇化格局现状

从当前世界经济地理的盛衰格局来看,是凡地域辽阔的大国,均衡的城镇化空间格局会获取更高的竞争力。美国作为世界第一经济强国,不仅拥有东海岸经济中心地带,还有西海岸的加州经济中心和以芝加哥为中心的内陆五大湖经济地带,在全国呈现出十大城市群的形态。从反面例子来说,前苏联对西伯利亚和远东地区战略意义认识不足,城镇化空间格局失衡,是造成国家解体的原因之一,即使今天的俄罗斯也同样受累于此。疆域不够辽阔的世界经济强国,大多以相对极化的经济地理格局为支撑,除了日本以外,英国和法国也都是相对极化发展的例子。德国均衡体系是个例外,这与其历史基础和二战后的国际政治经济秩序的安排有关。

实证与结果

任何重大决策不仅应该具有理论支撑,符合逻辑,经受实践检验,还应该经得起科学的证伪。为此,我们运用全球150多个国家历经几十年的数据展开跨国研究,通过严谨的计量经济分析,研判各国城镇化空间格局的演化规律,探求最优的城镇空间格局形态。

我们的研究结论显示,疆域辽阔、人口众多的大国比小国具有更加均衡的城镇空间格局,这是世界城镇化经验。而且,随着经济水平的提高,城镇空间格局亦即城市规模分布呈现先极化后均衡的演化趋势,城市化率和非农产业比重的提高以及稳定的政治环境同样也会促进国家城镇空间格局向均衡方向演化。

结论与建议

日本的极化发展与其腹地狭小的国情有关,因此,其极化的空间格局不应成为我国效仿的对象。中国作为大国,城镇化空间格局应该更加均衡。未来,我国经济水平、城市化水平和非农产业比重将进一步提高,再加之稳定的政治经济环境,这些因素都决定了均衡发展的城镇化空间格局是大势所趋。尤其是在市场要素还不能充分自由流动的情况下,运用空间干预政策支持不发达地区发展,对于缩小地区间收入差距不可或缺。部分学者推崇的东南沿海空间极化发展的观点,是从理想的新古典经济学的假设出发,缺乏对现实的考量,亦是从狭义经济效益出发,没有考虑到国家安全、社会稳定等非经济目标。

根据我国的研究成果,最高等级中心城市的最大辐射半径不超过1200公里,这个经验数据与北京、上海、广州、重庆等城市之间的两两直线距离大致相当。因而,全国理想的城镇化空间格局应当是三重经济中心地带共同支撑,从东到西,分别是长三角—京津冀—珠三角,成渝—关中(天水),乌鲁木齐。围绕中心城市的城市群是中心地带的具体空间载体。当然,强调适度均衡的国家城镇化空间格局,并不是要求各中心城市之间规模的绝对均等,但它们在辐射一定国家区域的职能方面应是相同的,分层次、多中心是其指导思想。

多中心适度均衡的城镇化空间格局也是支撑国家“一带一路”倡议的需要。美国东西海岸两面临海开放,而我国则长期受制于西部地区社会经济发展落后和陆路交通不畅,只能发挥东南沿海开放的优势。为此,新时代的国家城镇化空间格局和经济地理布局,应坚持多中心适度均衡,并由此推动东西共同开放,最大程度地谋取空间红利。要把西部地区昔日的遥远边疆打造成战略前沿,把终端障碍建设成贸易桥梁,把边境城市转型为枢纽中心。

来源:人民论坛网,http://www.rmlt.com.cn/2018/0625/521760.shtml 发表时间:2018年7月11日

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