治理是决策及决策执行的过程。所谓乡村治理，其中心内容便是为农村地区居民提供更多的公共品或服务，参与者则包括各级政府、村党支部、村委会、农业企业、家庭农场、农村居民个人等。

治理既可采取正式制度和规则，也可利用各种习俗和惯例。本文主要从各级政府与村级组织的分工以及完善村级组织这一正式制度的角度，讨论如何为农民提供更多的公共品。

一、村组织在村民公共品提供中起着重要作用

农村公共产品或服务大体上可分四类：

（1）与村民利益相关，主要由中央和地方政府解决的公共产品；

（2）需要本村与外村协调解决的公共产品；

（3）村内部分成员的公共产品；

（4）全村范围内的公共产品。

由中央和地方政府解决的公共产品或服务分两种情况：一是普惠性公共品，任何村民或只要具备一定条件的村民都可免费获得，如国防、公共安全、农村义务教育、卫生防疫、最低社会保障等。二是由中央和地方政府出部分资金或物资，同时还需要村内居民出劳动力或部分配套资金来提供的公共品，如基本医疗保险、农民养老保障、村内道路和水利建设、垃圾处理等。对于这种性质的公共产品，部分项目需要全体村民决定是否申请、如何筹劳筹资、谁来申请等。

由本村与外村协调解决的公共产品则需要村内居民与外村居民一起规定合作的内容、方式、成本分摊、利益分配等。

至于第三类村内部分成员的公共产品，可以通过长期利益交换或者由利益相关者自行以合作的方式来解决。

全村范围内的公共产品或服务包括的内容主要有以下几方面：

（1）村内秩序。

（2）村内生产基础设施建设和服务。

（3）村内生活基础设施建设和服务。

（4）村内生态环境保护和村容村貌建设。

（5）村内文化建设和服务。

（6）帮助困难户，关心爱护农村“三留守”人员，对孤寡老人给予特殊照顾和关怀，组织村民参加各项公益活动。

（7）协助法律执行，防止个别村民侵占集体所有的耕地和林地、损害集体财产、多占宅基地，保障妇女儿童基本权益等。

以效率标准衡量，如果一种公共产品或服务产生的收益只局限于辖区内，则该公共产品或服务应由辖区内居民自己提供。

因此，作为居民代表的村委会、乡镇、县和省级政府应分别提供村、乡镇、县和省内的公共产品或服务，中央政府则提供全国性公共品和服务。

与此同时，由于层级低的辖区是层级高的辖区的组成部分，层级低的组织或政府为了自己辖区的利益还必须协助层级较高的组织或政府提供公共品和服务。如一条全国性的道路虽然是由中央政府投资，但该道路经过的省、县和乡应在土地征用、工程建设中给予必要的协助。不同层级的组织或政府之间的合作最突出的事例是农村垃圾处理。

目前，农村垃圾处理基本上是采取村收集、乡镇运转、县处理这种模式，这一模式反映了各级组织或政府在垃圾处理这一公共服务中应负的责任，是符合效率原则的。

村组织的职责一方面是提供第三、第四类公共品，另一方面是协助上级政府或与外村合作共同提供第一、第二类公共品。但是，目前的情况是，层级越低的组织和政府，其自主决策的事务越少，财政收入越少，提供公共物品和服务的能力越弱，公共产品或服务也就不能完全按照效率原则来提供。

2005年农村税费改革后，“三提留”被取消，村一级组织收取费用的权力被严格限制在“一事一议”的项目内。对于绝大部分没有集体经济收入的行政村来说，村内兴办公益事业的财力极其有限，必须依靠上级政府的转移支付。

在上级政府财政支出不完全透明的情况下，农村公共产品和服务提供容易出现以下问题：

首先，村民不能按自己偏好获得公共品或服务；

其次，农村公共产品或服务提供以行政命令的方式推动，农民缺乏参与的条件和积极性；

第三，财政转移支付资金的分配和使用可能更取决于村两委主要负责人与上级政府的关系，各村享受的公共产品和服务明显不均等；

第四，上级政府喜欢兴建显示自己政绩的样板工程，提供的公共品和服务不是村民真正需要的。

所以，从效率的角度出发，农村部分公共产品和服务仍必须由村民自己负责，村组织在公共品提供中的地位有必要加强，这就需要适当扩大“一事一议”的范围，增加收费的额度。

在笔者调查的广西壮族自治区合山市和田东县，村保洁员的报酬是从每户村民收集的，这与部分村庄由上级政府补助保洁员工资的做法是不同的。合山市和田东县这种方式既是公平的，也是有效率的。

二、村民目前需求比较迫切的公共品

九十年代开始，中央政府对重工轻农、重城市轻农村的二元结构开始纠偏，对农业实行多予、少取、放活的战略，此后又分别实行了以工补农、城乡统筹发展战略，但城乡居民之间在收入水平、公共服务上的差别并未消除，农村居民与城市居民相比，享受的基本公共物品及服务的数量明显不够，质量明显更差。

目前，农村居民需求比较迫切的首先是道路建设。虽然自2006年实施“村村通公路”战略以来，农村地区交通状况大为改观，但农村道路仍存在窄、少、差问题。

（1）道路过窄。之前3.5米或4米的路无法会车。

（2）道路过少。现有农村道路建设多侧重于省、县、乡、村道，在连通自然村尤其是连通农户的道路建设方面滞后，“断头路”较多，路网不畅，无法形成循环。

（3）道路质量过低。有相当一部分自然村内部仍是泥土路、砂石路相通，大中型车辆难以通行，且雨天道路泥泞难行，给农户生活和生产带来了不利影响。因此，需要继续加大农村道路建设投资，同时增加农村道路养护资金。

其次是村庄环境整治。农村垃圾现在实行村收集、乡运转、县处理政策，但大部分地区垃圾终端处理设施严重不足。在笔者调查的湖南省桃江县，15个乡镇垃圾中转站正常运行的只有3个，乡镇垃圾没有去处，最终多以简易填埋、非法焚烧等方式处理。至于生活污水，全国大部分农村地区仍以农户分散处理为主，污水通过路面沟渠直接排入田地、河流，对环境造成了污染。此外，农村养殖业过去对粪污治理重视不够，现阶段的处理能力也依然不足，使得环境压力进一步增大。

第三是农村基础教育。基础教育是居民对下一代的人力资本投资。九年制义务教育政策免除了小学和初中学生的学费与杂费，减轻了农村居民在基础教育上的负担，但相当部分中西部农村地区仍存在办学条件差、教师收入低、教学质量不高的问题，一些农村学校的宿舍、食堂、运动场地和卫生设施尚未达到基本要求。在湖南湘潭县和桃江县，中小学教师的平均年工资收入只有3.5-4.5万元。办学条件差、教师收入低造成了以下问题：

（1）农村地区教师队伍不稳定，流动性大；

（2）教师年龄结构老化；

（3）专业教师缺乏。农村学校在教师专业结构方面，不同程度地缺少音乐、体育、美术、信息技术等专业教师，一些小学还缺少专职的语文、数学、英语等学科的教师。这些都严重影响了教学质量，导致农村基础教育水平不能满足居民的需求。

第四是农村居民医疗保险。医疗保险同样属于人力资本投资，是收入弹性比较高的一种产品。农村居民解决温饱后对医疗保险的需求有较大幅度增加。但是，政府规定的筹资标准也不能太高，而是应与农民收入水平相适应。在近几年笔者调查的中西部部分地区，乡镇、村干部及农民无不反映医保筹资标准增加过快，村民难承其重。

2018年，农村居民每人上缴的医疗保险是180元，由于农村医疗保险是以户而不是以个人为单位收取，这意味着一个五口之家的一年缴费将达到900元。收费过高，导致农民参保意愿不强、乡镇和村干部收缴医保费用的工作难度增加，部分地区的乡镇和村干部每年为收缴医保基金得花1-3个月时间。

道路和村庄环境整治需要的投资额较大，因此有必要加大中央及地方政府的投入，同时引导社会积极参与，提高资金使用效率。毫无疑问，我国仍处于工业化和城市化过程中，人口布局仍将出现较大变化，真正以农业为主的人口规模还将收缩，真正以农业为主业的居民点会减少，一大批村庄或者转变为新型小城市，或者连片发展为大中城市的一部分。而且，道路、饮水、通讯、垃圾和污水处理等基础设施建设都有规模经济。因此，在道路建设和村庄环境整治方面可根据乡村发展情况分类进行。在保证教育、医疗、养老、低保等基本公共服务均等化的前提下，道路、饮水、通讯、垃圾和污水处理等基础设施建设可优先在人口比较集中的村镇开展，从而提高利用效率。

农村基础教育方面，继续增加中央财政转移支付可以缓解中西部农村地区基础教育投资不足的问题，但很难填补这种地区间教育质量差异的鸿沟。

这不仅是因为中央财政能力有限，更是因为全社会、包括农村居民对教育质量的要求在不断提高。笔者认为，改进农村地区基础教育质量、逐步减少地区间教育差距最有效的措施是鼓励社会资本兴办私立学校。发展私立教育、鼓励民间办学，不仅可以满足居民对教育的多样化需求，而且也有利于公办学校教学条件的改善，因为部分生员分流后，地方政府可以将有限的财政资源投入到公办学校教室、操场、食堂、学生宿舍的改善上，添置更多的教学实验、体育运动、音乐美术方面的设备和器材。农村医疗保险方面，应该逐渐稳定筹资水平，特别是个人筹资水平；设立不同档次的筹资水平及相应的报销政策，让居民根据自己的需求来选择筹资档次；实行以人而非户为单位的参保机制，在减轻农户负担的同时实现应保尽保；建立保费收取的长效机制，并对特殊困难群体予以减免，防止其出现“因病愈贫”的情况；建议医保制度主要解决农村慢性病治疗及大病住院治疗问题，取消其他门诊报销。

三、开辟村民参与公益事业建设的渠道

目前的《村民委员会组织法》只是为落实村民自治和农村基层民主搭了一个组织框架，对村民委员会如何选举规定得比较详细，但对村民大会和村民代表大会的规定则相对来说较粗。村民委员会只是村级自治组织的执行机构，选举村委会只是村民参与村民自治的一种方式，建立和完善村民会议或村民代表大会同样是村民自治最基本的内容。

当前，大部分行政村的村民代表大会流于形式，未被建成常设机构，其职责并不清晰完整，议事规则也不明确，致使村民缺乏表达公共服务需求偏好的渠道。村委会缺乏动员村民参与公益事业的机制，进而导致乡镇等上级政府将自己意愿强加给农民的现象，所提供的公共产品和服务并不是农民实际需要的。

村民逐渐失去参加公益事业建设的热情，出现“政府在干，农民在看”的尴尬局面。相当一部分农民不仅不愿“出工出力”，也不愿意“出钱”用于基础设施的先期建设和后期维护使用；对公共项目花费多少、效果如何漠不关心；对因兴建道路、水利设施、广场、绿化地等对自己承包地和房屋的损失，更是索要高昂的补偿费。

如何通过制度完善动员村民长期参与公益事业建设就更加重要。从南水北调丹江口库区河南移民村和湖南省益阳市的经验来看，可以通过建立村民议事会来完善村民代表大会制度。村民议事会是讨论和决定村级日常事务的常设机构，它以村民小组为单位，由小组议事会成员代表、村“两委”班子成员等组成。小组议事会成员由“一户一票”的方式选举产生，人口多的村民小组参与村民议事会的名额也多，但必须保证每个村民小组至少有一名议事会成员。村级民主议事会定期召开会议，原则上每月一次，遇有重大紧急事项则随时召开。

在河南移民村，村党支部、村委会、村集体经济组织、党员、民主议事会成员、10名以上村民联名，可以提出议题，“两委”班子对议题进行审议，形成初步方案。

一般事项由民主议事会根据少数服从多数的原则表决形成决议后报村“两委”研究审定，重大事项由民主议事会表决通过后，再提交村民会议表决并形成决议。河南省移民村和湖南省益阳市建立的村民议事会扩大了村民代表的规模和代表来源的多样性，增加了议事的范围，规范了议事的程序，从而使村民更有机会表达自己的意愿，村务决策可获取信息的渠道更宽广更畅通，村级治理的民意基础更牢固。

需要指出的是，改革和完善村民自治组织不仅要加强村民代表大会、村民监督委员会等正规自治组织机构建设，而且有必要发挥民间力量，开展多种文化、体育、娱乐等活动。这样既可促进精神文明建设，又可以使村民之间增加交流，相互之间更加信任，从而也就更容易动员村民参加公益事业建设。

广西扶绥县渠黎镇联绥村渠仔屯有一支实力较强的篮球队和一支广场舞队，篮球队多次获全县农民篮球比赛冠军，广场舞队则每周定期彩排和表演。该屯屯长认为，篮球队和广场舞队不仅可以组织村民锻练，增强村民体质，活跃村民精神文化生活，而且增加了村民的凝聚力。有了篮球队和广场舞队，关于政府各项惠农政策的信息很快就在屯内村民之间传播，是否争取、如何争取、如何筹资筹劳等很快在村民之间达成共识。所以，在该屯，诸如修路、建广场、环境整治等需要村民配套筹资的“一事一议”项目很容易开展。

四、鼓励社会参与村庄建设与村民自治

目前的村民自治是村内成员的自治，而村内成员以户籍是否在村来界定。尽管《村民委员会组织法》第十三条有规定，户籍不在本村的外来人员可以申请参加村委选举，只要在本村居住一年以上且经村民会议或者村民代表会议同意。

但是，除非外来者作了较大贡献，否则村民会议或村民代表会议是不会给他选举和被选举资格的。由于耕地、池塘、森林等资源属于村内成员集体所有，村庄治理排除外人参与可以更好地保护村内居民利益，但这种排除也导致外部的资金、技术、人才入不了村，从而降低了村内土地、劳动力等要素的利用效率以及外部资源投资公益事业建设的可能性。

区位条件较好、经济较发达的地区，可以通过出租土地从工商企业收取租金、或者通过拉企业赞助来投资村庄基础设施、生态环境和文化建设。但是，对大部分农村地区而言，是不存在这样条件的。

少数能干的村支书或主任可能向与本村有关系的企业家、生意人、政府部门工作人员等拉赞助、求捐赠。比如在笔者调查的扶绥县渠黎镇联绥村渠仔屯，该屯借助一历史典故，在每年十月的最后一个星期天举办百家宴。此时，无论是外出打工、做生意、办企业的，还是在城里当公务员的，都被邀请回屯参加聚餐。据屯长说，每年参加者众，能获不少赞助。但是，并不是每个村有这样爱张罗事的能人，也不是每个村都有这样的凝聚力。

当然，社会参与村庄建设并不只限于租金、赞助和捐赠。政府也可以通过外包、特许经营、企业或个人投资合作等多种方式来利用外部资源，提高农村公共品和服务建设的效率。

广西宾阳县中华镇育才村有10个自然村屯，总人口6730人，其中“三留守”人员542人。在2015年11月-2016年10月期间，自治区民政厅在育才村部分村屯开展政府购买“三留守”社会工作服务试点，购买资金为18万元，购买服务期1年。因为效果明显，2016年以后，市民政局继续在育才村开展购买“三留守”社会工作服务项目，购买的资金为40万元，服务期限为2年，服务范围则扩大到整个育才村的10个自然村屯。由于中标的社工机构经验丰富，设计的项目合理，采取的方式被村民理解，该机构在解决农村留守儿童关爱和老年人精神需求方面让村民非常满意。

社会其他成员是否有积极性参与村庄建设和村民自治，最终取决于城乡之间要素能否自由流动。中共十九大提出，实现乡村振兴，需要建立城乡融合的体制机制和政策体系。可以预见，城市与农村之间、不同农村社区之间要素流动将更加频繁，市场交易范围将进一步扩大。一方面越来越多的村内居民外出就业、经商，入城居住；另一方面越来越多的村外居民入村承包耕地、林地，部分城市居民、资本、知识和技能下乡。此外，农村征地、村内或村外居民建农家乐、搞乡村旅游的现象也会大量增加。

适应这种形势，预计突破农村社区治理的封闭性将经过三个阶段：

（1）界定村集体所有的土地及其它资产产权，按户而不是人口将产权固定下来，保护现有农村居民的利益，防止村外企业和居民侵占村内居民利益；

（2）允许成员所有的土地和其它资产产权在社区外自由流动和交易；

（3）在城乡和地区之间人口自由流动的基础上形成新的社区，选举村民委员会、村民议事会和村务监督委员会，让新加入农村社区的居民参与决策、管理和监督，保护这部分新型农村居民的权益。

来源：第一智库，http://www.1think.com.cn/ViewArticle/html/Article_4FFA4A807C07BCF4B4EF9BFBD2A90C8B_47975.html 发表时间：2020年1月3日