反恐既是一个国内问题，也是一个国际问题。为进一步完善我国对恐怖犯罪的刑法治理，日前，中国刑法学研究会与北京师范大学刑事法律科学研究院在北京联合举办了“我国惩治恐怖犯罪的立法完善学术座谈会”对《刑法修正案(九)(草案)》中反恐刑法相关规范的进一步完善进行了研讨。
恐怖犯罪严重危害公共安全和人民的生命财产安全，是法律惩治的重点。日前已由全国人大常委会进行初次审议的《刑法修正案(九)(草案)》(以下简称“草案”)规定了多个惩治恐怖犯罪的条款，引起了社会各方面的强烈关注。为进一步完善我国对恐怖犯罪的刑法治理，日前，中国刑法学研究会与北京师范大学刑事法律科学研究院在北京联合举办了“我国惩治恐怖犯罪的立法完善学术座谈会”。座谈会由北京师范大学反恐怖法治研究中心承办，中国刑法学研究会名誉会长高铭暄教授、会长赵秉志教授、常务副会长陈泽宪教授、副会长陈忠林教授、莫洪宪教授，知名国际法学者邵沙平教授、马呈元教授等二十余位理论界与实务部门的专家学者参会，对“草案”中反恐刑法相关规范的进一步完善进行了研讨。
一、理性选择反恐立法模式 合理认定“恐怖主义”
研讨中，与会代表一致认为，过去一年我国暴恐犯罪高发频发，反恐形势严峻，在“草案”中增加恐怖主义犯罪内容，同时启动反恐怖主义法立法是党和国家的正确选择。但对于反恐的立法模式和“恐怖主义”的界定，与会代表也提出了具体的完善建议:
目前我国的反恐立法模式，立法机关采取了刑法典的完善模式，即对于需要增设、修订的刑法内容，通过修改刑法典予以解决，使涉及恐怖活动犯罪的罪刑条款统一、集中规定于刑法典之中。这种完善模式有利于保持恐怖活动犯罪体系的系统性、完整性。
从世界各国反恐立法实践来看，恐怖主义的认定模式主要有三种，即“行政认定”模式、“司法认定”模式及“行政、司法综合认定”模式。选择“行政、司法综合认定”模式，既符合国际反恐立法的潮流，也符合我国反恐的实践。
依照罪刑法定原则的要求，刑法条文必须用清晰的文字表述确切的意思，不得模棱两可。因此，应当通过立法解释或司法解释，对“草案”引入了“恐怖主义”、“极端主义”等新型概念做出权威界定，同时对“恐怖主义”与“恐怖活动犯罪”、“恐怖主义”与“极端主义”、“恐怖活动犯罪”与“极端主义犯罪”这几组概念的关系作出明确区分，以准确锁定反恐怖斗争的对象，为司法机关办理有关案件提供充分的法律依据。另外，“草案”既然引入“恐怖主义”的概念，就应当在刑法中予以界定。否则，实践中法官司法裁判时只得参考《反恐怖主义法(草案)》对“恐怖主义”的定义。
二、适度严密反恐法网 适当增加恐怖犯罪类型
与会代表一致赞成应适度严密反恐刑事法网，但在法网的严密程度上，则有着不同的认识。这主要体现在:
质疑“草案”过度犯罪化。“草案”第四条在刑法第一百二十条之下增加四款，规定了四种新罪名。在目前对“恐怖主义”和“极端主义”的概念还争议很大的情况下，将这些行为入刑有过度犯罪化的倾向。面对恐怖主义活动应当严格区分犯罪、一般违法、违反治安管理以及宗教自由行为，不加区分的高压严打可能把宗教人士推到对立面，于国家的反恐怖主义斗争无益。
支持“草案”共犯正犯化。恐怖主义是具有特殊性的犯罪，特殊问题必须特殊对待。世界各国包括西方法治发达的国家，在反恐怖主义的斗争中都突破了普通的侦查手段以及其他刑事程序。提前预防将恐怖活动犯罪的预备、帮助犯正犯化是当前恐怖主义犯罪高发态势下的必然之选。对付暴恐的法律一定要和一般的法律有所区分。与一般的危险犯不同，反恐的关键在于防范、侦查、控制措施。防控暴恐犯罪，主要不是犯了什么罪判什么刑的问题，而是对奇装异服、极端宗教标志等外在表征如何鉴别、控制。若短期不控制，后续发展起来再想打击困难就更大了，所以在面对恐怖活动犯罪时必须从务实的角度考虑事情，“草案”中不少条文就是为了“打早打小”，将恐怖活动组织遏制在萌芽时期。
主张“草案”适度犯罪化。与上述两种观点略有不同，多数与会代表认为，恐怖主义、极端主义的产生有着极其复杂的社会根源，必须通过政治、经济、文化等综合措施，才能达到标本兼治之最终目的。刑法治理手段具有严厉性和局限性，这就要求我们持有一种理性、谨慎的态度，不应将刑法作为应对恐怖主义的唯一或主要手段，将本身包含诸多社会因素的反恐问题期望通过刑事制裁手段全部解决。对于恐怖主义、极端主义行为，“非犯罪化”和“过度犯罪化”都不可取，应当采取“适度犯罪化”的策略，在将严重危害社会行为犯罪化的同时，对可以通过行政制裁调整的行为不以犯罪论处，保证刑法在安全与自由之间达成平衡，以实现刑法维持社会秩序的基本功能。
对于“草案”关于恐怖犯罪的规定，在适度犯罪化的基础上，与会代表提出需适当增设新的恐怖犯罪类型，具体包括:
第一，建议增设“实施恐怖行为罪”。“草案”规定了一系列涉及恐怖主义、极端主义的新罪名，但主要属于暴恐活动的预备行为或煽动行为，并未将暴恐活动的实行行为规定为独立的犯罪。由于我国刑法缺乏专门的反恐罪名，对于具有暴力恐怖色彩的犯罪活动，只能按照故意杀人罪、故意伤害罪、绑架罪、爆炸罪等普通罪名定罪量刑，因此，应当将暴力、破坏性的犯罪类型从刑法分则各章节中分离出来，结合特殊的犯罪目的，合并设置为专门罪名——恐怖活动罪，规定于刑法典分则第二章危害公共安全罪之中。也有与会代表认为，“草案”应当增设“实施恐怖行为罪”，其最高法定刑不一定要配置死刑，配置到无期徒刑即可，情节严重的可以与故意杀人罪、放火、爆炸、决水罪等数罪并罚处以死刑。在此基础上，建议将有关恐怖主义的犯罪集中规定为一节，即将刑法典分则第二章危害公共安全罪划分为数节，专设一节“恐怖主义犯罪”，同时将其他犯罪归纳成节。
第二，建议将“组织他人出境接受暴恐训练”行为入刑。近年来，我国一些新疆维吾尔族人员通过多种方式非法偷渡出境，部分人员经由土耳其前往叙利亚、伊拉克等地，参加所谓的“圣战”，有的返回中国境内策划、实施暴恐活动。根据现行刑法以及“草案”均无法准确评价这种“组织他人出境接受暴恐训练”的行为，可能造成纵罪。另外，如果明知某些人员出境是为了接受暴恐训练，是否可以提前将其管控起来，对组织者是否可以追究刑事责任，都是当前反恐立法中亟待解决的重要问题。
三、厘清“草案”与相关法律的关系合理完善恐怖犯罪刑罚
与会代表认为，应加强“草案”与反恐法、刑事诉讼法之间的协调，并明确相应的法律责任。目前，我国正在研拟中的《反恐怖主义法(草案)》，对制作、传播、持有宣扬恐怖主义、极端主义的物品等违法行为，设置了一系列行政处罚措施。在《刑法修正案(九)(草案)》关于反恐的内容中，有多处将“情节严重”作为犯罪成立的要件，应当从总体国家安全观出发，统筹考虑刑法与反恐怖主义法等法律的配套，使行政责任与刑事责任在形式和内容上达成衔接，形成反恐怖斗争的合力。随着刑诉法2012年的全面修订，反恐的某些特别程序大大突破了通行的执法程序设计和执法手段运用。“草案”是对恐怖主义犯罪的第三次增改，也应注重与刑事诉讼法的协调。
有与会代表支持对组织、领导、参加恐怖活动组织罪增加财产刑，主张刑法通过有选择性地剥夺犯罪人的自由、财产、资格乃至生命等，构建起一套对犯罪人不利的后果，实现一般预防和特殊预防的目的。“草案”根据实践中出现的新情况，对组织、领导、参加恐怖组织罪增加规定财产刑，并且根据行为人在恐怖组织中的地位和作用，分别设置了没收财产、应处罚金和选处罚金的不同刑罚，体现了罪责刑相适应原则的要求。
五、合理借鉴反恐国际经验 积极贯彻国际公约要求
反恐既是一个国内问题，也是一个国际问题。与会代表提出，反恐立法应借鉴域外的成功立法经验，同时积极贯彻联合国相关公约的要求。
有与会代表指出，“草案”针对持有型犯罪的证明特点，将持有宣扬恐怖主义、极端主义的物品、图书、音频视频资料规定为犯罪行为，就是借鉴了英国、澳大利亚等国的做法。行为人持有特定物品，往往是发动恐怖袭击的前行阶段，而在恐怖活动犯罪案件的处理中，主观目的的证明始终是一个难题。为此，英国、澳大利亚等国均规定了“持有与恐怖主义相关物品罪”等罪名，以降低控方对于主观目的的证明难度。
也有与会代表认为，美国是最早对洗钱进行法律控制的国家，在打击资助恐怖主义犯罪方面有着丰富的经验，规定资助恐怖主义罪的《2001年美国爱国者法》尤其值得我们参考学习。对组织、领导、参加恐怖活动组织罪增加财产刑，紧跟了国际立法潮流。以美国为例，美国可以被民事或刑事没收的财产因所犯之罪不同而不同。然而，犯与恐怖主义相关的任何犯罪的个人或组织，其所拥有的一切财产均可被没收。因此，对组织、领导、参加恐怖活动组织罪增加财产刑是借鉴吸收外国立法经验的范例。
有与会代表指出，2013年12月18日，联合国安理会通过了第2129号决议。其特别之处在于对恐怖组织或恐怖分子利用互联网实施恐怖行为，包括煽动、招募、资助或策划等活动表示严重关切，明确要求联合国反恐机构会同各国和有关国际组织加强对上述行为的打击力度。上述内容在“草案”中均得到体现，这说明我国加强了与国际社会在共同打击恐怖主义方面的合作，履行相应的国际义务，更加注重对国际反恐立法的贯彻落实。
来源：《法制日报》，2015年3月25日
