环保督政约谈制度是环保新常态下探索建立的政府环境责任保护追究制度，是落实政府环境保护责任，推动政府环境管理转型的有力抓手，为落实新《环境保护法》，推进环境保护总体目标以及专项行动计划的实现提供了制度性保障。自2014年起，环境保护部先后对11个城市的行政主要负责人进行了约谈，随后多地的省级环保厅对区、县（市）级政府的约谈也陆续开展，逐渐形成了自上而下的约谈制度。环保督政约谈制度是政府的“柔性”行政行为，对责任主体以诫勉和警示作用为主，但随着“区域限批”“挂牌督办”“媒体披露”等“硬性”措施的跟进，环保督政约谈的实效性逐步得到释放。被约谈后各地政府多措并举，阶段性成果明显，区域内的环境恶化得到一定遏制，环境质量短期内明显改善。随着环保督政约谈制度的深入推进，环保责任主体不清、配套的长效机制不健全等问题也逐渐显现。为更好地定位环保督政约谈制度，本文从法律基础、主体关系、实践的成效与问题等角度出发对我国的环保督政约谈制度开展研究。

环保督政约谈制度及其现实作用

随着我国经济社会进入新常态，经济发展面临转型升级，资源环境已经超过环境承载力，产业梯度转移带动资源消耗、环境污染空间结构变化、污染排放转移等问题日益突出，环境保护也进入新常态。在新常态下，实施环保督政约谈制度有助于促进环境管理工作主动适应新常态，加快推进环境管理转型。

在环保新常态下，传统的环境管理面临转型。一是目标导向的转型，目标导向从管控污染物总量为主向改善环境质量为主转变；二是工作重点的转型，工作重点从主要控制污染物增量向优先削减存量、有序引导增量协同转变；三是管理途径的转型，管理途径从主要依靠环境容量向依靠环境流量、环境容量的动静协调、统筹支撑转变。其中，环境监管体系的转型是环境管理转型的重要内容，而环保督政约谈制度是监管体系转型的重要抓手。目前，国家已经制定了严格的环保法律体系，但企业的违法行为却屡禁不止，本文认为除了企业的逐利和侥幸心始终存在外，违法行为背后是政府的不作为和一些领导干部的“保护”污染，使得企业的违法成本长期被“隐性化”。环保督政约谈是环保新常态下提出的一项制度，该制度使“监督执法，只瞄企业”转变为“监企督政，督政为先”，由“区域限批、考核追责”的“对抗型”机制向“环保约谈，落实整改”的“合作型”机制转变，建立起“监企督政”新型环境监管模式，推进地方政府环保目标责任制的落实。

环保督政约谈制度有效实施的保障及关键

保障：健全的法律体系

目前已形成以环保法为主体，各行政法规相配套的法律“组合拳”。新《环境保护法》第10条规定：国务院环境管理部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理；县级以上地方人民政府环境主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。《环境保护约谈暂行办法》从环境管理目标任务等出发对约谈范围进行了限定，例如规定对未完成或难以完成污染总量减排目标情况开展约谈。《环境保护部综合督查工作暂行办法》明确指出：环境监管执法从单纯的监督企业转向监督企业和监督政府并重，突出了政府对环境质量的主体责任。

现阶段，因环境问题对地方政府追责已有上位法的法律基础，但上位法的有关界定不明确，追究政府责任的具体条款，多部门约束、问责与考核相结合的行政性规范仍然缺乏。

关键：明确责任主体

多主体共存下理顺关系，明确责任主体是发挥约谈实效的关键。首先要理顺责任主体之间的关系，其次要注意区分各个主体的环保责任，使约谈的“督责”真正到位且落到实处。本文从环保责任主体的角度出发，梳理约谈涉及的各主体之间的关系，主要包括环境保护部及其他部委等7个主体（图1）。

环境保护部与地方环保部门之间是上下级关系，环境保护部向地方环保部门下达指令，地方环保部门执行上级的指令且定期汇报。与环保部门同级的还有其他部委，它们与环境保护部之间基本保持各司其职、相互合作的状态，如2015年4月颁布的《水污染防治行动计划》由环境保护部统筹，发改委、水利部等其他部委履行相应职责。但由于有些问题牵涉不同部门利益，因而各部门间的“掣肘”现象也常有发生。无论是环境保护部还是其他部委，对地方政府都有下达指令、考核等权力，但地方政府为了追求GDP，以牺牲环境为代价，对产能过剩行业、重化工企业的淘汰进度缓慢，对产业转型的创新力与驱动力不足，而环境质量在政绩考核中的比重不明显（虽然现阶段已开展领导干部自然资源资产离任审计制度等），为了完成环境指标而对上级隐瞒信息，出现“污染物总量指标超额完成，但环境质量却没有改善”的现象。那么，环境监管的职能部门——地方环保部门为什么发挥不了应有的作用呢？一方面，从地方政府的角度来看，地方政府对地方环保部门有人事任免、财政拨款、行政指导等权力，地方政府对地方环保部门形成强约束力。另一方面，地方环保部门长期处于弱势地位，行政编制不足、执法队伍偏弱，有些地方靠排污费自收自支等情况严重影响了执法能力。在对浙江省某市环保部门进行的调研中发现，该市有大小企业2000多家，该市下属的几个区、县（市）企业均有几百家企业，而区、县（市）环保部门只有20多人，监管几百家企业显然力不从心。

传统的环境管理模式中企业是环境质量负责的主体。地方政府通过淘汰、整合、兼并等方式管理污染企业，地方环保部门通过暗查、环境执法等方式监管企业，而污染企业对地方政府或地方环保部门都有可能隐瞒信息（现实中也有可能出现企业与官员之间的勾结），长期以来企业都是污染问题的承担主体。然而，由于地方政府长期处于“强势”地位，加上新《环境保护法》颁布前缺乏对地方政府环境监管的约束性制度，地方政府对环境监管不到位的责任长期被忽视，这与环保新常态下的环保要求背离。值得注意的是，近些年公众和媒体对环境问题的关注度不断提高，为环境管理创造了强有力的社会压力，倒逼企业和地方政府加强对污染问题的治理。

环保督政约谈制度发展现状及问题

我国的环保督政约谈制度自上而下有两类，一类是国家层面开展的约谈，即环境保护部约谈地方政府行政负责人，且一般为地市级的地方政府；另一类是地方层面开展的约谈，即省级环保厅约谈市（区、县）行政负责人。约谈后，各地加大整改力度，排查其他环境问题，取得了初步成效，但也存在一定的问题。

环保督政约谈制度发展现状

其一，国家层面的约谈。国家层面的环保约谈是环境保护部直接约谈地方政府行政负责人，环境保护部拥有环保审批等权限，对地方政府项目的审批具有环保“一票否决制”，同时通过“挂牌审批”“通报”“媒体曝光”等组合“杀手锏”对地方政府形成强约束力。2014年以来，环境保护部对部分环境污染问题严重或典型的地区开展了环保约谈，截至2015年4月底，已约谈了衡阳、六盘水、安阳、昆明、沈阳、哈尔滨、沧州、临沂、承德、驻马店、保定11个城市（表1）。

本文对11个城市的约谈事由和约谈要求进行了概括和总结，总体上表现为4个方面的问题。一是污水排放问题，集中表现为城市污水处理配套设施建设不完善、不到位，生活污水直排情况突出，约谈城市中有3个城市存在此问题。二是大气污染问题，集中表现为焦化、钢铁等重工业企业污染排放，扬尘、机动车等引起的大气污染问题。从区域分布来看，此类问题主要集中在华北和华中地区，这些地区的高耗能、高污染、资源型企业数量多、分布广，大气污染问题较为严重。三是重点企业整治问题，集中表现为典型问题企业整改落实不到位、不彻底，污染问题仍然较为严重。四是流域治理问题，表现为重点流域污染问题突出，相应的防治手段、资金、项目等跟进慢。

其二，地方层面的约谈。继环保部对地方政府开展环保约谈后，多个省级环保厅也开展了对市（区、县）一级的约谈。2015年4月，河北省环保厅会同唐山、沧州、邯郸市环保局，对沧县、武安市、唐山市开平区、辛集市、定州市主要负责人进行公开约谈，通报其存在粉尘污染严重、烟粉尘超标、道路扬尘等19个突出污染问题。首批公开约谈后，河北省环保厅还将对河北172个市（区、县）进行环保大检查，央视对此次约谈也进行了公开报道。2015年5月，山东省环保厅就青岛市墨水河水质恶化、污水处理能力严重不足等问题专题约谈责任地区阳城区和即墨市政府主要负责人。要求有关负责人坚决遏制污染反弹势头，制定实施水质达标方案，严厉查处各类环境违法行为。同月，江西省环保厅针对永修县星火工业园存在的环境问题约谈了永修县政府负责人，这是江西省首次就区域环境问题约谈地方政府领导。

地方层面的环保约谈是省级环保厅约谈区、县（市）行政负责人，它是继环境保护部约谈地方政府后各地自发开展的约谈，是地方约谈对中央约谈制度的承接，对于理清区域的环境问题、整改落实典型污染问题有重要的作用。然而，省级环保厅对地方政府约谈的约束性没有环保部约谈强，有些市（区、县）的“一把手”在行政级别上为厅级，与环保厅主要领导同级或差半级，没有明显的层级关系。同时，省级环保厅对地方政府的行政业务制约性不强，虽然一些涉及环保类的项目需要经过环保厅的批准，但整体的业务交叉较少，地方政府对省级环保厅的依附性不强。

环保督政约谈制度存在问题

环保督政约谈作为环境管理的一项制度性尝试，探索和实践的时间不长，仍然面临着环保责任不明确、参与主体偏窄，信息公开和公众参与度不够等问题。

约谈的整改内容涉及诸多部门，但仅约谈政府“一把手”和环保局长容易造成其他部门“责轻而不担责”。从环保部约谈的11个城市来看，约谈对象主要为当地市长或主管环保工作的副市长以及环保局长，约谈结束后各部门在责任“认领”上分配不平衡，出现“环保部门给环保部门打靶子”的现象，大部分整改责任落在了环保部门身上，约谈后往往第一时间追究环保局长及环境监察人员的责任。责任不清、追责不合理等问题造成环保系统人心波动，产生“被动”应付现象，甚至出现部分地区环保局领导辞职的情况。实际上，约谈中的问题需要多部门协调解决，如矿山环境问题涉及国土部门、道路或工地扬尘问题涉及交通和住建部门，但其他部门“参与式”、“配合式”为主，主动担责的部门很少，使责任最后落在环保部门头上。

约谈后对部分地区实施了“区域限批”“挂牌督办”“通报批评”等“杀手锏”，但后续的督查督办与长效机制仍缺乏，信息公开和公众参与度尚不够。环保部对11个城市开展约谈后实施了“挂牌督办”“限期整改”，并对部分城市给予“区域限批”，对地方政府产生了强大的威慑力，以硬性措施保障了整改要求的快速推进。然而，目前约谈的短期效果较为明显，长期的效力还不足，部分地区在挂牌督办期间的整改力度很大，甚至出现超越法律的强制性措施，如强制要求所有企业全部关停整改，这类“应急措施”无法成为长效机制。另外，此轮约谈中媒体的关注度普遍较高，国家层面和省级层面的环保约谈均有许多媒体介入，进而对企业形成强大的舆论压力，也引发了公众对环境问题更强的关注。这种短期的集聚效应打开了公众关注的“窗口”，但公众或媒体仍未参与到约谈事前与事后的督查整改以及整改方案的制定、落实、监督中。

推进环保督政约谈的政策建议

实行不同部门、党委和政府共同约谈，不断夯实多级环保约谈机制

第一，从目前的约谈来看，环境问题的特殊性决定了仅约谈政府“一把手”和环保局局长是不够的，环保部应建立联合约谈机制，根据各地不同领域的环境问题，有针对性地联合发改、国土、公安、交通等其他相关部门实施联合约谈，在约谈中明确各部门的责任界定，避免相互间的“扯皮”。第二，党委和政府在环境保护中应当试行“党政同责”，打破“书记拍板造成污染，出事县（市）长受处理”、“出了成绩党委的，出了问题政府的”等不对等的局面出现，书记和市长应当同时接受约谈、同时作出整改承诺。第三，省级层面的环保约谈要与国家层面的约谈相互对接，国家层面的约谈侧重于宏观问题，省级层面的约谈则要注重以点带面、侧重于具体问题并制定详细的整改方案，从而形成一个自上而下的督政约谈体系。

建立与约谈相配套的短期与长期整改机制，实施领导干部责任追究联动机制

第一，从约谈的实践情况来看，既有短期内可以解决的典型问题，也有产业结构调整、转型升级等需要长期解决的问题，约谈组织方要避免所有问题“一刀切”，应与被约谈方一起列出问题和解决方案清单，明确问题的轻重缓急，被约谈方应减少“强制关停所有企业”等超越法律权限的应急作法。第二，约谈整改情况应该与地方领导干部的考核挂钩，考核要避免只考环保部门，而要实施多部门的考核，同时建立“尽责免责”机制。约谈的整改考核要求应与领导干部自然资源资产离任审计、生态环境损害终身责任追究等相衔接。

建立媒体和公众共同监督的约谈模式，建立和完善约谈后监督机制

第一，通过媒体介入和公众参与进一步加大信息公开，在约谈过程中视情况邀请媒体、人大代表、群众代表列席，并为公众监督整改落实情况拓宽途径。

第二，约谈是一种警示和威慑，但约谈后整改的实效才是真正的目的，要加大通报批评、挂牌督办、区域限批、协调省政府扣缴生态补偿金等措施的力度，让“杀手锏”朝地方政府“动刀子”。监察机构要不定期地实施抽查、暗查、暗访，让公众和媒体更多地参与到后续监督之中，使“回头看”真正“看的清、看的准”。

参考文献

[1]莫于川.柔性行政方式法治化研究——从建设法治政府、服务型政府的视角[M].厦门:大学出版社, 2011年.

[2]赵华林.树立适应经济新常态的环保新思维［N］.人民日报，2014-10-21.

来源：《环境保护》，2015年第12期