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“一带一路”倡议下投资者在推动可持续的基础设施建设中发挥的作用

作者: Alison Hoare,查塔姆学会能源、环境、资源部资深研究员;蓝虹,中国人民大学生态金融研究中心副主任;Jens Hein,伦敦皇家学会国际事务部政策顾问 发布日期:2018-10-09
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“一带一路”倡议(BRI)的目标是通过鼓励运输、能源和通讯基础设施领域的投资,增强中国与世界的互联互通。基础设施会给社会和环境带来深刻的影响,而“一带一路”倡议的预期成果之一就是帮助伙伴国家实现可持续发展,但这将取决于投资项目的性质。

投资者在促进可持续的基础设施过程中发挥的作用

确保国家基础设施项目设计规划得当,尽量减少消极的环境和社会影响,并且确保项目符合国家可持续发展战略的根本责任在于政府。然而,政府决策者并不总是具备履行这一职责的能力、资源或愿望。因此,投资者对此也负有责任。国际社会对可持续基础设施或可持续投资没有公认的定义,这导致投资者很难识别此类项目,实践中很难确定可接受的环境和社会影响临界值在哪里。如何建立可信的标准和定义?什么样的工具和方法对促进可持续基础设施最为有效?这些问题也是讨论如何扩大绿色金融的核心所在。

绿色金融

绿色金融是“一带一路”项目的重要资金来源。过去几年间,绿色金融在全球范围内迅速扩张,这主要归功于其在中国的增长。在中国扩大绿色金融面临的一个挑战就是政策框架高度分散,针对不同的金融种类和部门以及境内外投资都有单独的规定。中国需要制定与国际接轨的可持续性标准,并同时适用于国内和海外的投资,还需出台相应的机制来规范守法行为。中国绿色金融工作小组和G20绿色金融研究小组已经开始制定相应的标准。中国人民银行和欧洲投资银行也展开合作,通过使其对绿色金融的定义更加一致等方式,来共同强化绿色金融。

可持续采购

可持续采购的影响力不仅限于项目之内,还有助于推动供应链乃至整个部门的变革。项目层面的采购可能会产生更加广泛的影响,原因在于它不仅包括材料的采购,还涉及基础设施设计和运营的可持续性。不过,可持续采购实施起来面临诸多挑战。政府和私营部门往往不愿意开展可持续采购,原因在于短期内可持续采购的成本更高,而且更费时。此外,许多国家的私营部门缺乏足够的专业知识,难以满足可持续性要求。这些局限凸显出评估项目的实施环境,并设计出相应采购方法的必要性,即设计出一种既没有过多的限制,又可以激励创新和提高标准的方法。因此,有必要对项目开发商和承包商设计和实施可持续采购的能力以及市场对此的应对能力进行评估。

银行推广可持续采购的方法和经验

可持续采购属于银行政策框架的范畴。银行可以利用该框架提高自身投资的可持续性,其中包括保障政策、投资策略和采购。银行还通过提供技术支持和能力建设鼓励可持续采购,包括向政府提供有关基础设施规划和采购的建议,为可能开发或实施此类项目的企业提供技术支持和咨询意见。

针对政府部门融资,多边开发银行有具体的采购政策,规定了借款人应如何进行采购,并将可持续性融入自身的采购原则。这些银行也要求借款人评估与投资有关的环境和社会风险。这些政策不仅确保最大限度地减小环境和社会影响,还为银行参与借款人所开展的相关工作提供了契机,从而有机会识别其能力建设方面的需求。

许多银行都有可持续或绿色投资战略。这些战略主要侧重于环境问题。银行对潜在投资项目进行筛选,并且对银行投资组合的影响进行监测。许多银行会根据气候变化风险和机会(即减少温室气体排放的可能性)对所有潜在投资进行筛选,有些还会对用水效率以及当地的空气污染和噪音等其他标准进行评估。

各银行的政策和工具之间必须保持一致,这样才能确保这些政策能够相辅相成。推广可持续的商业实践和基础设施项目不存在捷径,特别是在治理能力薄弱的国家,在短期需求(如就业需求)和长期重点(包括避免国家陷入不可持续的发展模式)之间取得平衡是极具挑战性的。在这种情况下,实施环境保障措施的积极性往往有限。银行应该通过更加循序渐进的方法,在务实和目标之间找到平衡。许多银行都强调了监测和评价的重要性。虽然对气候相关影响的监测已相当成熟,但监测更广泛的环境影响以及投资对可持续发展的贡献还处于早期阶段。加大能力建设投资也是帮助推动可持续投资的关键因素。专业知识共享和合作同样重要,银行已经通过各种正式和非正式论坛进行共享和合作。

中国的政策性银行:现行方法

无论是国家开发银行还是中国进出口银行,都没有在采购政策中具体提到可持续性。但国家开发银行密切参与了借款人的采购过程,因此对其具有很大的影响空间。关于环境政策,国家开发银行和中国进出口银行要求所有贷款申请都需要进行环境影响评估。两个银行也都为借款人提供培训和能力建设,但关于此类活动的详细资料很少,因为这些项目协议往往是国与国之间更广泛安排中的一部分。两个银行的目标都提到增加绿色金融以支持政府建立绿色金融体系、促进国内外可持续发展。

国家开发银行和进出口银行的政策框架复杂而琐碎,政策的不公开造成投资者在开展项目时难以针对可持续性方面的要求进行规划和应对,社会也难以对银行的工作以及借款人的遵约情况进行监测。

其他多边开发银行所倡导的模式是以公开招标原则为基础,在竞标过程中对竞标者进行评估,并将环境和社会可持续性纳入评审标准。中国政策性银行的大部分融资却并未采取这种办法,要么是直接提名中国企业作为投资协议的一部分,要么是通过协议条款要求借款人必须启用中国企业。如果中国希望加强与国际投资者的合作,需要调整自身的采购方式。为了与国际银行开展联合融资,中国银行需要采用公开透明的采购原则。

促进“一带一路”基础设施项目可持续采购的机会

“一带一路”倡议的投资可以支持各国实现低碳可持续发展,从而为应对全球气候变化、推进可持续发展做出巨大贡献。但是,它们也可能导致相关国家陷入不可持续发展的路径之中。可持续采购是一个潜在的有力工具,投资者利用它能够提高投资的可持续性。然而,目前对这一工具的利用仍不够充分,尤其是中国的政策性银行。

最大的挑战在于许多政府缺乏内在动力,不会去考虑可持续基础设施的长期经济效益。此外,金融界、负责基础设施采购的政府机构以及私营部门能力有限,难以开展可持续采购。缺乏国际公认的可持续基础设施的标准和定义也导致投资者难以对可持续项目进行判定。

“一带一路”倡议若想成功推动可持续发展,就需要中国各银行采取措施,完善政策框架和投资方式。此外,增强“一带一路”倡议所有投资者之间的合作关系,统一方法和标准并分享政策制定和实施的最佳实践也同等重要。

中国政策性银行应该鼓励政府借款人采用可持续的公共采购,要求所有借款人在项目中采用可持续采购,强化银行的可持续或绿色投资目标,建立或强化可持续发展团队,提高银行政策的透明度;中国政府应该为银行提供更多可持续采购方面的培训,扩大对银行绿色投资及其所有投资环境足迹的报告要求,出台中国企业海外经营的可持续性要求;多边开发银行和双边发展金融机构应该要求借款人对项目内所有高风险供应链采用可持续采购,扩大政府能力建设的规模,更多地强调机制的可持续性,并加强对银行投资组合的环境足迹监测;通过国际协调与交流,加强“一带一路”项目投资者之间的合作,增强“一带一路”项目的信息交流,并加强合作研究和培训方面的合作。