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中国的税收政策及就业创造

作者: Alexander Klemm,IMF财政事务部主任;刘历,IMF财政事务部职员;Isaias Coelho,IMF财政事务部外聘专家等 发布日期:2018-08-05
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研究概要

本报告讨论了中国的税收政策(包括社会保障金)对就业的影响。结合国际经验以及在扬州、北京与中国政府部门进行的讨论交流,本报告认为,虽然个人工资所得税较低,但包含了社会保障金在内的税收却较高,并且呈不稳定模式。中国的劳动力征税因就业类别和地区而有很大差异。复杂的税收系统给小型企业增加了负担,尽管政府为小型企业提供了简化版本,但小型企业仍面临着更高的合规成本。由于现有的税收奖励及附加税机制,增值税无法充分发挥其对最终消费征税的作用。

劳动力征税

(一)中国的劳动力征税

中国的个人所得税对不同收入来源设定了不同的免征额、起征点及征收规定。个人所得税税率从国际范围来看相对较高。除个人所得税外,城市从业者的工资还需支付社保,范围涵盖了退休金、医保、失业保险、生育保险及工伤保险。农民工享受的社保系统不同,缴纳的社保金比率更低,福利也更低。雇员和雇主还需缴纳住房公积金。缴纳社保和住房公积金被排除在个人所得税税基之外。为促进残疾人、退伍军人、老年人、长期失业人员及毕业生等特定群体的就业,国家出台了一些税收优惠措施。

(二)中国的政策挑战

对不同类别的劳动力适用不同征税项目可能会导致征税体系低效。某些所得税项目评估期较短,可能导致不公平或者漏税。社保缴纳额度高,社保缴纳和福利之间的相关性较小意味着社保和税收作用差不多。住房公积金也增加了用工成本。劳动力征税因就业类别和地区有很大差异。工资薪水采用累进税率,并享有宽松的免税额;而专业服务所得则采用固定税率,免税额较低。个体户也适用累进税率,但明细稍有不同。同等工资水平下,农民工缴纳的社保会低很多,不同城市之间也存在差异。除税收和社会保障金之外,很多地方也要求缴纳住房公积金,这意味着雇主用工成本进一步提高。

(三)政策建议

一是降低社保缴纳比例、降低或废除最低缴纳额、引入社保免征额,从而减少社保缴纳。政府应以财政转移支付弥补社保金。

二是劳务报酬征税采用相同税率及起征点。首先,将所有劳动力收入明细表评估时限统一为一年,或在年底工资支付中实现,或对非工资收入的劳动力收入提供税收返还。

三是将中期目标设定为将所有劳动力收入明细统一到一张表上,并与资本收入所得税区分。

四是减少城市间社保缴纳率与福利间的差异,长期目标是将社保纳入国家的统一安排中。

五是提升个人工资在退休金计算公式中的比重,强化缴纳和退休金之间联系。

六是定期告知参保人员累计数额和返还比率,提升个人养老金透明度。

七是评估住房公积金的有效性,考虑削减甚至取消强制缴纳比例。

八是继续将个人作为征税的基本单位。

九是考虑引入个人所得税抵减机制,妥善解决促进就业带来的老幼护理成本问题。

中小企业

(一)中国中小企业征税

除了注册为独资或合伙的个体中小企业缴纳个人所得税外,一般的中小企业需缴纳企业所得税。雇佣残疾人的中小企业可享受增值税返还,另有其他专为中小企业设立的企业所得税优惠,以刺激其投资关键行业。除企业所得税、增值税及社保金外,中国的企业还需缴纳教育附加费等特定税。

(二)中国的挑战

在中国,复杂的税收系统给小型企业增加了挑战。除了营业税、增值税、工资和社保金,公司还需要支付一定数额的特定用途税(即“费”),不同地方的税基和税率也存在差异。

尽管政府为小型企业提供了简化版本,但小型企业仍面临着更高的合规成本。针对小型企业的简化版增值税方案往往并不优惠,还限制企业退出。很多税收奖励措施以特殊所得扣除额的形式出现,无法帮助尚未盈利且现金流吃紧的新兴企业。由于现有的税收奖励及附加税机制,增值税无法充分发挥对最终消费征税的作用。

(三)政策建议

应采取措施提升税制系统的透明度,支持科技及创新领域的小企业发展。针对小型企业征税问题,提出如下改革建议:

一是废除公司的特定用途税,提高增值税税率以弥补这部分收入。短期内,通过转移支付弥补资金缺口。长期来看,应增加其它地方税,尤其是财产税。

二是梳理税收奖励措施,取消重复、无效及成本过高的激励。

三是废除所有通过免征增值税或额外返还实现的税收激励。如果相关政策具有充分理由,则替换为直接补贴或收入税激励。

四是定义适用于各类税种乃至其它领域的小规模纳税人。

五是将高科技企业的优惠税率替换为与研发支出更直接相关的研发收入税抵减。使中小企业也可获得税款抵减返还,加强监督,避免分类错误或其它欺诈行为。

六是引入适用于全国小规模纳税人的简化收入税体制(包括个人所得税和企业所得税),允许其依据营业额比例而非完整账目纳税。

七是确保退出现有简化增值税系统的公司无需面对不必要的障碍。