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课题组:当前农村经济的几个问题

作者: 韩俊,国务院发展研究中心农村经济研究部部长;谢扬,国务院发展研究中心农村部副部长;徐小青,国务院研究发展中心农村经济研究部部长 发布日期:2003-02-12
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近年来,各地区、各部门认真研究农业和农村发展进入新阶段以后出现的新情况和新问题,认真贯彻落实党在农村的各项方针政策,调动了广大农民群众的积极性,农业和农村经济取得了新的发展。但农民增收困难仍然是当前农业和农村工作面临的最大难题,影响农民增收的一些长期性、根本性因素并未消除,城乡之间收入差距扩大的趋势还未得到根本扭转。增加农民收入仍是农业和农村工作的立足点。必须进一步调整有关政策,深化农村改革,使农民收入实现较快增长。

一、进一步完善农村税费改革

目前,已有20个省、市、自治区展开了农村税费制度改革的试点工作,从试点情况看,实行税费改革,农民负担总体上会有所减轻,特别是税费改革有利于规范农村分配关系,有利于推进乡村机构改革,有利于改善干群关系,缓解社会矛盾。今年要全面展开这项改革。

同时为确保农村税费改革达到预期的目标,必须进一步完善税费改革方案,积极推进配套改革。

一是遵照税负公平的原则,完善农业税征收办法。建议在征收单一税种的前提下,对农业税的计算和征收办法进行进一步的完善,可考虑按照人口和土地综合计算,例如农业税按“人地各半”的原则进行征收。

二是建议尽快取消农业特产税。近年来,由于工商税收增长难度大,财政压力较大,乡镇政府为维持日益庞大的机构运转,不得不用农业特产税等税目来弥补其他税源的不足。这一税种的收入基本上用于乡级财政的日常开支,没有起到改善农业生产条件的作用,应考虑尽快取消。

三是扼制乡村不良债务继续增长,逐步化解多年形成的债务包袱。乡村债务问题是影响农村税费改革顺利推进的关键因素之一。要规范乡镇政府、村级组织的借贷行为,制止乡村新的不良债务发生。乡村组织一般只能向金融机构借款,禁止向非金融机构和个人借款。不准乡村组织借款支付税费和其他摊派款,更不得以“奖励”、“回扣”等手段鼓励借贷代缴。坚决制止新的高息借贷。在化解乡村债务中,国家应制定政策,给予一定的支持。

四是理顺教育投入关系,切实减轻乡镇财政负担。具体建议是:第一,农村中小学教师工资改由中央、地方各级政府共同负担,由县统管,中央和地方财政各负担多少,可视各省的财力情况而定。第二,重新核定农村中小学公用经费的最低支出水平,设立学校基建专款。要逐步降低公用经费从学生交纳的杂费中开支的比例。农村中小学运转所必需的公用经费,应主要由县乡两级政府财政安排。在贫困地区,要在免费对家庭经济困难的中小学生提供教科书制度的基础上,实行完全免费的义务教育。第三,实行费税改革后,应确定一定比例的税收专门用于教育。

五是减少县乡财政供养人数,减轻财政压力。在县乡财政支出中,人员及公用经费一般要占可用财力的80%左右。虽然近年来精简县乡机构的呼声一直很高,但无论是行政单位,还是事业单位,在职人数都呈增长态势,事业单位在职人员则急速增长。县乡机构不断膨胀的根源,在于政府行政管理体制的改革与经济体制改革严重脱节。县乡行政和事业单位的机构数、编制数仍是采用计划经济体制下留下来的老一套办法确定的。县乡机构改革的重点应当放在事业单位上。

二、进一步完善财政支农体制

农村中小型的农田水利工程、乡村道路等设施,是调整农业结构、增加农民收入的基础条件。按照现行的财政体制和投资体制,中央政府投资主要负责大中型基础设施项目,很难直接覆盖到广大乡村,省级政府投资也主要用于同中央投资配套搞大中型项目,农村中小型基础设施项目建设的职责在基层的县(市)和乡镇政府。县乡政府基本上是“吃饭财政”,连国家投资项目的配套资金都难以真正落实,几乎没有对农村中小型基础设施投入的能力。要尽快改变农村中小型基础设施主要依靠农民群众投资投劳的办法,逐步把县以下的中小型水利工程、农村道路等基础设施建设纳入各级政府基本建设投资的范畴。

1998年以来,农业(不含林业和水利)直接使用的国债资金只占国债总数的1%。建议要较大幅度提高国债资金直接用于农业的数额和比重,重点应投向农村中小型基础设施。

要完善政府财政支农资金投入管理体制。比较合适的做法是,政府财政支农资金总的分配、管理原则及其制度由财政部门负责,在财政内部逐步做到资金由一个部门负责。这样便于财政部门代表政府对支农资金的统一管理和统筹安排。政府财政支农资金的使用、安排及实施、后续管理应由计委、科技和农口主管部门负责。为解决“重资金分配、轻资金管理”的问题,要进一步完善项目法人责任制、工程招标投标制、工程监理制、合同管理制等管理制度。

三、积极推进农村金融改革与创新

农民和县域中小企业金融需求得不到满足,主要不是资金问题,而是体制与政策问题。解决农村资金供求矛盾,需要采取综合措施。

一是解决农村资金流出问题,做到资金取之于农、用之于农。国有商业银行贷款审批、发放权过于集中,制约了基层行贷款发放的灵活性和时效性,不适应县域经济重要组成部分中小企业信贷需要急、期限短、频率高、数额小、风险大的特点,加之激励机制和约束机制失衡,严重制约了信贷对农村经济发展的支持。要制定政策,鼓励商业银行将在农村吸收的资金更多地用于农村。对于邮政储蓄机构吸收的农村储蓄资金,要以人民银行支农再贷款形式返还农村。

二是解除信用社沉重的包袱,理顺管理体制,提供有利环境。1996年信用社与农行分开,信用社一直没有形成一整套完善的信贷管理制度,人行只是一个代管机构,没有自成一体的管理体系。因此,当前信用社管理方面存在问题是体制不顺,下面感到无所适从。基层信用社迫切希望成立省市联社。

过去几年应由中央财政承担的保值储蓄补贴而由信用社自己消化,加大了信用社的利息支出。而其他专业银行是由财政补贴,这不利于金融业的公平竞争。鉴于农村信用社储蓄所占份额过大,存款成本较高等原因,建议国家提高信用社的转存银行款利率及贷款浮动利率,降低支农再贷款利率。在税收政策方面,地方反映税负过重,农村信用社目前所承担的税种和税率与其他商业企业同样多。鉴于以上情况,建议免收信用社存款利息税,由财政进行补贴,可用这部分资金冲减信用社不良贷款。国家可借鉴国外合作金融经验,对农业贷款利息收入免收营业税,降低所得税率,减轻农村信用社的负担。

四、为农民外出就业创造公平环境

最近几年,在农民来自农业的纯收入连续几年下降和乡镇企业吸收农村劳动力就业能力明显下降的情况下,农民纯收入之所以还能保持低速增长,关键就在于农民外出打工的收入在增长。2002年外出劳务收入增长对农民收入增长的贡献率估计在70%左右。当前,有两个重大政策问题需要引起重视。

一是在城市化速度加快、大量外来人口和农民工拥入城市的大趋势下,政府如何实施科学的、有效的管理。建议加大户籍制度改革力度,大中城市要进一步放宽农民进城落户的条件,允许外来人口按职业或者居住地入户。政府部门应把管理流动就业的重点,从控制外来人口转到协调劳资关系、保护劳动者利益上来。城市发展规划和社会各种公共服务规划应该有效服务于全社会,而且应当将外来人口的管理费用纳入财政预算。

二是如何适应农民工子女受教育的要求,保障其公平接受义务教育的权利。建议进一步明确和落实以流入地政府为主搞好进城务工农民子女的义务教育工作。流入地政府要采取有力措施,充分发挥公办中小学的潜力,使之成为进城民工子女接受义务教育的主体。要降低他们的入学门槛,除学杂费外,严禁对民工子女入学收取赞助费和借读费。应考虑将公办学校接收民工子女增加的费用纳入当地财政有关教育事业费的预算,教育附加中也可安排一部分经费,设立专项资金。由于大中城市的民工多居住在城乡结合部,这方面的财政支持经费应由财政统一安排,对接纳民工子女的学校按照学生数给予相应的补贴。

五、进一步改革征地制度

现行征地制度存在的突出问题是征地范围过宽。许多城镇盲目征地成风,片面追求城区规模的扩张,大肆征地建工业园区。城市大批征用农用地,使大批农民无地可种。

现行征地制度存在的另一个突出问题是对农民的补偿过低。由于目前的征地补偿仍按产值补偿,1亩耕地在沿海省市的大部分地区一般也只有3万—5万元左右的征地补偿费到村集体手中,而真正到农民个人手中的,一般只有1万元左右。政府在征地过程所收取的各项费用又较多较重,这些费用远远多于对集体和农民的征地补偿费。

保护农民的土地权利是对农民根本利益的最大保护。为此,必须改革现行征地制度。土地征用制度改革的核心是缩小征地范围,提高征地补偿标准,改革征地补偿方式。在公共利益之外的非公益性用地,不再动用国家征地权力,而是在土地利用总体规划和农地转用年度计划的控制下,改为征购。为此,需要开放集体土地产权市场。


课题组成员:

韩俊,国务院发展研究中心农村经济研究部部长

谢扬,国务院发展研究中心农村部副部长

徐小青,国务院研究发展中心农村经济研究部部长

崔传义,国务院发展研究中心农村经济研究部研究员

崔晓黎,国务院发展研究中心农村经济研究部研究员

肖俊彦,国务院发展研究中心农村经济研究部副巡视员、研究员

赵阳,中央农村工作领导小组办公室副局长

刘守英,国务院发展研究中心农村经济研究部副主任

潘耀国,国务院发展研究中心农村经济研究部第三研究室副主任、研究员

来源:国务院发展研究中心,2003-2-12,http://www.drc.gov.cn/zjsd/20031227/4-4-2862084.htm