智库微信

订阅邮件

联系我们

联系我们

中国智库网
您当前位置:首页 > 国外智库 > 本月焦点 > 文章

中国地方政府融资:刺激性贷款缩减与影子银行扩张

作者: 陈卓,清华大学五道口金融学院助理教授;何治国,芝加哥大学布斯商学院教授;刘淳,清华大学经济管理学院副教授 发布日期:2018-07-11
  • 字号

    • 最大
    • 较大
    • 默认
    • 较小
    • 最小
  • 背景

研究概要

2009年中国的“四万亿”经济刺激计划导致2012年后中国影子银行业务的快速扩张。中国地方政府刺激经济的资金来源在2009年主要是银行贷款,但在2012年后转向非银行贷款,这是由于银行贷款到期带来不断增加的展期压力。2009年债务压力增长迅速的省份在2012年至2015年发行了更多城投债,并开展了更多委托贷款和资管计划等影子银行业务。本文研究了2012年后地方政府债务监管体制变化背后的市场力量,以及在此期间加快推进的利率市场化改革。

 

数据来源

城投债数据来自Wind数据库,包括实际发行数量、发行日期、到期日、发行省份、债券评级、发行主体评级以及融资用途。本文的样本不包含西藏自治区,因为该地区仅发行了一支城投债。本文将其余省份分为华东、华南、华北、华中、东北、西北和西南7个地区。

各省银行贷款数据来自中国人民银行和Wind数据库。每年新增信托贷款和委托贷款数据来自中国人民银行2011年起发布的社会融资规模数据。

来自中国国家统计局的数据包括各省GDP、财政赤字、固定资产投资、地方政府土地出让价值。

中国国家审计署公布了两次地方政府债务审计结果,本文通过其他数据来源补充了其他年份的数据。年度城投信托数据来自中国信托业协会和Wind数据库。2012年前地方政府融资平台的银行贷款数据来自新闻报道和Wind数据库。

资管计划数据和债券评级来自Wind数据库。资管计划持有债券的信息来自全国银行业理财信息登记系统发布的《中国银行业理财市场年度报告》。

主要发现

中国的出口在2007年至2008年全球金融危机中遭受挑战,GDP增长率一度由2008年第三季度的9.5%跌落至2009年第一季度的6.4%。为刺激内需、避免经济硬着陆,国务院于200811月颁布了一项前所未有的“四万亿”经济刺激计划,涵盖民生工程、基础设施、生态环境建设和灾后重建等多个方面。该计划取得了立竿见影的效果,中国的GDP增速在2009年第四季度迅速恢复至11.9%的高增长率。

从长期来看,依托于银行贷款的扩张政策带来了一系列未曾预料到的结果,间接推动了中国金融系统的变革和银行间市场的发展。2013年后中国影子银行的骤增与“四万亿”经济刺激计划有着千丝万缕的联系。2009年起地方政府依靠融资平台从银行获得大量贷款,而2013年之后,随着银行贷款到期以及银行贷款恢复常态,地方政府不得不大量利用其他非银行融资渠道(例如信托贷款、委托贷款、城投债等)进行债务展期或是支持已开工的中长期投资。这些非银类融资实质上构成了所谓的影子银行业务。

“四万亿”计划只有1万亿来自中央政府预算,其他3万亿由地方政府负担。1994年分税制改革的规定使地方政府无法通过财政收入支撑刺激计划,也无法直接作为借贷主体进行融资。为解决这一困境,人民银行联合其他监管部门发布指导意见,鼓励地方政府通过组建投融资平台筹措资金,从而为地方政府实施“四万亿”计划扫清了障碍。受制于当时中国资本市场的发展状况,地方政府融资平台的资金来源几乎全部是银行贷款。

2009年刺激计划导致了4.7万亿“额外”(即超出正常贷款需求的部分)新增银行贷款流入各部门。其中,地方政府融资平台获得额外贷款2.3万亿,其他工商企业获得1万亿,而其余的1.4万亿流向了居民部门。

2010年开始,新增银行贷款逐步恢复至正常状态。中央意识到地方政府通过银行借贷可能会给金融体系造成系统性风险,开始限制平台类贷款的发放,地方政府不得不寻求其他的途径进行已到期贷款的展期和长期投资项目的后续融资。

地方政府有四种主要融资方式,包括银行贷款、地方政府债、城投债以及信托贷款,其中后三个为非银行类债务。本文利用公开数据,估算了2008年至2016年地方政府的债务存量和结构,研究发现:第一,地方政府债务存量由5万亿上升至近27万亿;第二,平台贷款在地方政府债务总量中的占比逐渐下降;第三,2014年地方政府债务置换之前信托贷款和城投债增长迅速,2014年债务置换之后规范的地方政府债占比快速上升。

本文进一步利用城投债深入研究以地方政府投资为主导的“四万亿”刺激政策与影子银行类业务兴起的关系。本文发现那些在“四万亿”期间获得更多银行贷款的省份,数年之后城投债的发行额都显著高于其他省份。本文也考察了贷款期限对于这一效应的影响。地方政府融资平台2009年获得的新增贷款中,国家开发银行贷款的平均期限是7.2年,高于商业银行的4.3年。相应地,在2009年地方政府融资平台所获贷款中国家开发银行贷款所占比重较低的省份(因而平台贷款期限更短),面临的贷款展期压力更大,在2013年后发行的城投债更多。

研究结论

本文搭建了连接全球金融危机、中国“四万亿”刺激计划以及中国影子银行扩张三者之间的桥梁,并研究了其内在的关联和相互作用机制。影子银行在2012年之后的“野蛮生长”,一个重要的原因是地方政府融资平台的债务展期和投资后续融资压力,这一“副作用”在刺激计划实施之后45年逐渐显现。政府的经济刺激政策诱发的地方政府高杠杆率不仅影响了影子银行的发展,也影响了政府对金融市场的规制。在这一过程中,市场力量起到了重要的作用,除了在政府压缩平台贷款的过程中引起了非银融资和中国银行间市场的快速兴起,也对2013年的利率市场化和2015年的存款保险条例产生了影响。

分享到: