一、我国金融监管立法概述

    从新中国成立起到改革开放之前，中国一直实行严格的计划经济体制。到了80年代，国家重建金融体系，进行资本分配。随着全面改革的推进，1984年中国人民银行职能开始独立，真正意义上的金融监管开始。90年代初又恢复了证券市场，外汇管理也逐渐放宽，包括信托投资公司在内的非银行金融机构一时间得到极大发展。[1]同时，资本市场也发展迅速，除四大国有银行外，其他股份制商业银行纷纷设立，外资银行也进入中国市场。中国经济发展过热，投机现象十分猖獗，中国人民银行已无法很好地实现其职责。鉴于此，在1992年10月专门的证监会成立。1998年11月，保险业的监管职能从央行职能中也分离出来，成立专门的保监会。随着金融监管体制改革的深化，2003年3月，银监会成立，负责对商业银行、金融资产管理公司、信托公司以及其他存款类机构及其业务实施监督管理，而中国人民银行在执行货币政策和宏观调控上的职能得以加强，并继续实行对人民币流通、外汇管理、银行间同业拆借市场和银行间债券市场、银行间外汇市场、黄金市场等金融市场活动的监管。[2]在这种情况下，中国人民银行、银监会、证监会和保监会的职责最终确立，形成了“一行三会”的分业监管模式。中国人民银行主要制定与执行货币政策，实行对人民币流通、外汇管理等金融市场的监督与管理；银监会主要对商业银行等存款类金融机构进行监督与管理；证券会主要负责对证券与期货市场进行监督与管理；保监会主要对全国保险市场进行管理与监督。在很长的一段时间内，“一行三会”的分业监管模式是与我国金融业发展相适应的。在几十年的金融发展中，它起着不可忽视的作用，使得我国的金融市场一直处于相对稳定的环境中。然而我国的金融监管体系并不完备，但凭借这种监管模式也经受住了97年的亚洲金融风暴和08年的全球经济危机的侵袭。这在一定程度上除了因为“一行三会”监管模式的免疫力，也因为我国政府一直对金融市场的行政管制很严，致使金融市场的对外开放程度不是很高，侥幸免于此次金融危机，与此同时也说明我国的金融业并没有真正地融入到世界金融市场中。

    随着经济的迅速发展，银行、证券、保险业务界限的日趋模糊，我国的分业金融监管立法愈发显得滞后，已经不能或者跟不上金融发展的速度了。在如此情况下，特别容易产生监管空白与重叠，引发潜在的金融风险。为了解决监管协作中不协调而引发的监管真空等问题，银监会、保监会和证监会在2004年共同签署了《金融监管分工合作备忘录》，在备忘录中明确了这三会的监管职责。同时，他们对监管合作的方法进行了明确规定与说明，建立了具有特殊意义的“监管联席会议机制”。但是，这种“监管联席会议机制”在一定程度上流于形式，在实践中并未发挥其应有的作用。

    在金融监管立法方面，目前我国金融监管法律主要有《中国人民银行法》、《银行业监督管理法》、《证券法》等。但是，这些法律条文中的规定很多太过原则性，没有具体的操作措施。并且由于金融市场发展迅速，很多新兴金融产品与服务未能及时纳入这些法律的监管范围之内。金融监管机构在监管过程中，除了依据这些法律规定外，也会在法律没有规定的情形下依照行政法规与行政规章处理问题。

二、我国金融监管立法存在的问题

    随着经济的不断发展，金融机构的结构日渐复杂，金融产品与服务不断创新，混业经济也初见端倪。但是我国的“一行三会”的监管模式也未作改革，从而在金融监管领域容易出现监管空白等问题，我国的金融监管立法面临着极大的挑战。在金融危机的影响下，我国的金融监管立法的不足也日渐明显，主要存在以下几个问题：

（一）金融监管立法缺乏宏观审慎框架和系统性风险监管者

    目前，我国采用的是以机构监管的分业监管模式。首先，在法律相关规定中，并未明确系统性风险监管者。银监会、保监会、证监会分别对银行业、保险业、证券业进行监管，三者之间的地位平等。这三会的职责更多地集中于微观审慎监管领域，而在《银行业监督管理法》《保险法》《证券法》中并未赋予其宏观审慎监管的职责。而《中国人民银行法》中，也并未明确授权给央行作为系统性风险监管者的权力。它在微观审慎方面负有相应的责任，同时发挥最后贷款人的作用，但是在法律中并未授权其领导三会的职权。其次，“一行三会”的监管模式容易导致金融监管中出现漏洞，产生系统性风险。这样一种模式的建立，很容易因为各个监管机构之间的立场不同而提出不同的监管意见，同时由于各个监管机构地位平等，容易各自为政，导致监管套利与监管真空。而当前我国的监管联席会议制度也并未起到真正的协调沟通作用，只处于会议讨论的原始阶段。各个金融监管机构本身更注重对单个金融机构进行风险管理，如各人自扫门前雪一般，并不能在整体上以宏观的高度从金融体系的稳定安全角度来考虑系统性风险。虽然每个被监管者依法行事，但依然可能由于全部金融活动活跃导致系统性风险。

    目前我国的金融监管框架只是一行三会的模式，从中可以看出我国现有的金融监管框架中缺乏一个涵盖整个金融体系的宏观审慎框架，也不存在一个真正的系统性风险监管者。由于目前我国金融发展水平还不是很发达，此时缺乏宏观审慎框架与系统性风险监管者的缺陷还未显露，但这并不能表示我国在系统性风险监管方面不存在问题。

（二）大型金融机构存在着“太大而不能倒”的问题

    金融危机后，各国暴露出了缺乏应对即将破产的大型金融机构的合理有效的退出机制等问题。以美国为例，美国国际集团、房地美、房利美等大型金融机构因其具有金融系统重要性，关系美国成千上万群众的命运，如果任其破产将直接对美国甚至全球经济产生重大的影响。美国政府鉴于此，拯救了这些大型金融机构，却牺牲了广大纳税人的利益。而在我国，由于金融业集中程度高，我国很多大型的金融机构一旦破产，则是牵一发而动全身，我国的经济会受到严重的创伤。这些大型的金融机构也明显属于“太大而不能倒”的行列。银监会最新数据显示，截至2012年12月末，由工农中建交五大行组成的“大型商业银行”总资产已达62.66万亿元，占银行业金融机构总资产的47.7%。[3]这些银行已经对我国的国民经济命脉起着至关重要的控制作用。除了这些大型银行，一些大型的金融公司也属于“太大不能倒”的行列，如中国人民保险公司、中国中信集团公司等。当这些金融机构面临破产危险时，我国政府就会出手援助，然而，这样的援助总会付出相当昂贵的代价。但是，如果不相助，金融机构的破产不仅会对我国经济产生一定的冲击，还会影响我国社会稳定与金融安全。

    这些大型金融机构因为其系统重要性受到政府的无偿援助，是何等美事。但归根结底，政府的救济金也是纳税人的钱，应该怎样应对大型金融机构“太大而不能倒”的现象是我国金融监管中的一个亟需解决的现实性问题。

（三）缺乏有效保护金融消费者与投资者的途径

    金融消费者与投资者作为特殊的消费者群体，应该与普通消费者享有同样的知情权、公平交易权等权利，同时应该与消费者一样受到同等的保护，然而现实却并非如此。我国在立法中将保护金融消费者、投资者利益写进了诸多金融监管法律中，但这些只是泛泛而谈，并没有列举切实具体的保护措施。金融消费者与投资者的利益在实践中经常受到侵害。这些侵害主要表现在：第一，金融消费者、投资者知情权受到侵害。许多金融机构尽不到信息披露的义务，比如某些上市公司为了自身的股票卖个好价钱，会刻意地隐瞒一些重要信息，或者财务会计报表上数据具有很大的任意性，导致金融消费者、投资者不能得到可靠的信息，从而影响了他们作出准确的判断。长此以往，金融消费者、投资者购买到没有确切信息保障的金融产品，这些金融产品本身会增加潜在的金融风险。第二，目前我国缺少一个专门维护金融消费者权益的保护机构。在我国，专门保护消费者利益的机构有消费者保护协会，但这个机构仅是全国性的社会团体，并不属于政府机构，它在实践中并不具有强制执行力。对于金融消费者、投资者这样的特殊消费者群体，是需要有专门金融知识以及专业手段的保护机构才能维护他们的合法权益。金融消费者、投资者他们所购买的金融产品，与普通日常生活中的产品还是有区别的，它需要具备金融知识的专业人士才能看出金融产品的本质。随着金融衍生品的发展，很多金融产品结构日益复杂，只靠这些金融消费者、投资者本身是根本无法识别该金融产品的本质，他们很容易受到误导进行盲目投资。同时，虽然其他一些政府机构的职能之一是保护消费者权益，但是面对诸多职能，很多时候他们会选择牺牲金融消费者、投资者这一弱势群体的利益，从而损害了金融消费者与投资者的利益。

    随着经济的迅速发展，金融产品的日渐复杂，在我国这样一个没有专门保护金融消费者、投资者利益机构的大环境下，这些弱势群体的利益很容易受到侵害。在此问题上，我国缺少一个专门保护金融消费者与投资者利益的机构。

（四）对我国信用评级机构的监管不力

    在全球金融危机中，很多高危金融衍生品高评级的背后，其实是信用评级机构起到了推波助澜的效果。这些评级机构通过不真实的信用评级来掩盖了次贷的真实风险，这样的做法是极不负责任且危害金融安全的行为。

    而在我国，金融监管机构对信用评级机构的监管也存在着诸多问题。其一，很多信用评级机构因为激烈的竞争，为了生存，而作出虚假的评级来争取客户。同时，他们也会与这些证券发行商私下沟通，满足他们的需求，达到证券发行商所需的评级；其二，很多信用评级机构的评级标准、程序、方法等信息不公开，很难保证不同的信用评级机构对同一个金融产品的评级不产生迥然不同的结果；其三，在评级费用上，很多评级机构的费用不符合一定的收费标准，过于漫天要价，这不符合一般金融市场的价格规制；其四，对于信用评级机构在故意或者重大过失情形下所作出的严重不符合事实的评级责任承担问题，我国金融监管立法中还尚未明确。这些问题都现实地存在着，很多行为还处于尚未管制的状态。虽然我国的信用评级市场还尚年轻，但如果一味地放任这些问题的扩大与蔓延，这将会对我国的金融市场产生极大的损害。如果信用评级机构所做的评级都不中立，与金融产品的本身严重不相符，那么金融市场还有什么值得相信？金融消费者、投资者应该依靠什么了解金融产品，依靠什么作出自己的投资决定？长此以往，信用评级的不公正会直接影响金融消费者与投资者们对金融市场的信心，从而影响与阻碍我国经济健康稳健地发展。

（五）高管薪酬缺少限制，公司治理结构存在问题

    美国金融危机后，华尔街高管们高薪的问题暴露无遗，那些华尔街银行高管们薪酬可以是一个普通员工的几十倍，甚至几百倍。而他们为何可以取得如此高的薪酬，其中有很大部分存在于不合理的薪酬激励制度，而薪酬激励制度很容易导致高管们因为追求高薪酬而不顾金融安全去追求高业绩。

    在我国，同样的，高管高薪问题也是普遍存在的。如09年我国国泰君安证券公司32亿天价薪酬、中信银行的22名领薪高管平均年薪212万元、深圳发展银行的CEO法兰克·纽曼年薪高达1741万，这些薪酬数据无不令人震惊。另根据统计，2009年高管人均年薪超过百万元的A股公司有24家，年薪总额超过千万的公司有78家。有20名A股公司高管去年年薪超过500万元，其中，民生银行占4人，中国平安有3人位列其中，万科有2人。[4] 再看另一组数据，09年中国远洋公司亏损97.41亿元，但高管团队年薪总额仍高达1565.42万元，同样的，中海集运和中国铝业09年分别亏损高达64.89亿元、46.46亿元，而两家公司的高管平均年薪都超过了40万元。如果说高管薪酬与业绩存在关系，那么，为何亏损的公司高管薪酬还是如此之高。另外，高薪的薪酬激励机制只会使得高管们为了追求高额薪酬而不顾金融交易的安全，放手一搏，即使输了亏损了，个人也不需要承担企业的损失，最终还是由企业或国家来承担，而高管本身依旧可以拿到薪酬。

    如此高薪激励制度是非常不合理的，它会将我国的金融市场置于极度危险的境地。同时，高管高薪制度也会诱发很多人的不公平感，进而引发甚至激化社会矛盾，影响社会的安定与和谐。此外，我国各个公司的薪酬制度很多时候不透明，容易暗箱操作。很多激励机制的安排与设置也是极度不合理。根据相关规定，高管报酬一般根据董事会下达的经营目标完成的实际情况来确定，高管的报酬须经股东大会批准。但是，一些上市公司违反公司法及公司章程规定，自行决定薪酬高低，导致天价薪酬不断出现。这种现象既造成了不公，损害了社会公平，也违背公司治理原则，损害了广大股东的利益。我国的高管薪酬制度存在着重大的问题与明显的不合理性，该制度亟待改革。

（六）国际金融监管合作不足

    如今经济全球化已是大势所趋，而对待金融危机任何国家已不能独善其身，国家之间金融监管的合作与交流日益加强。当一个国家出现经济危机，则非常有可能波及其他与之有经济交流的国家甚至全球。

    目前，我国与其他国家之间的经济合作与交流越来越频繁、密切。很多国外企业已开拓我国市场，而我国企业也会开拓海外市场；有国外产品售往我国，有我国产品售往国外。在联系愈加紧密的国际金融大环境下，我国金融监管机构与其他国家在金融监管方面的合作机制还存在欠缺之处，如在金融监管信息的共享与交流、内幕交易的制止等方面都处于无法可依的状态。每个国家都有自己的监管标准，而每个国家总会选择最有利于本国经济发展而不是最严格的监管标准行事，这样容易因为国家间的竞争导致金融机构将其业务从监管较严的国家转向监管较为宽松的国家。但其中不容忽视的是，国际间的金融风险会由此产生，长此以往，最终容易爆发金融危机。由于金融合作的广泛性，小范围的金融危机也会最终演化成全球性质的金融危机，这对于每个国家来说都不是一件益事。同时，我国在国际金融监管中存在的不足，也会在一定程度上阻碍了我国的金融业走向世界的步伐，最终影响我国的根本利益。

三、美国金融监管立法改革对我国的启示

    金融危机发生之后，国内外学者对美国出台的多德法案进行了分析和研究。我国国情与美国国情有所不同，但不同国情下的研究依然有借鉴意义。美国金融监管改革中的一些经验对我国的金融监管具有重要的借鉴意义，主要体现在以下几方面：

（一）建立宏观审慎监管框架，加强对系统性风险监管

    目前我国是“一行三会”的分业监管模式，监管机构的职责主要停留在微观审慎监管层面，缺乏对金融体系整体风险的关注。随着金融业的迅速发展，金融控股公司（如中国平安集团、中信集团）等大型金融机构大量兴起，其复杂性、高关联性，使其成为监管的重点和难点，这给我国的金融监管立法提出了前所未有的挑战。为了能够稳定金融全局，关注系统性风险，笔者建议可以借鉴美国的做法，同样赋予我国的中国人民银行系统性风险监管的职责。究其为什么可以授予其该职责，主要在于中国人民银行拥有支付、结算、清算和信贷的职能。通过该优势，中国人民银行可以综观金融全局，尽好系统风险监管职责。同时，法律可以规定中国人民银行的地位高于三会，这样可以起到牵头的作用。在金融监管中，与其他监管机构相互合作，尽量减少金融监管中存在的盲区。

    然而，在我国经济转型的过程中，由于经济与金融形势变化极快，中国人民银行在制订货币政策上需要花费更多的时间和精力。[5]由于财力、物力、人力等很多条件的限制，中国人民银行很难完成角色的彻底转换，很难真正全身心地做好系统性风险监管者。所以，我国可以考虑借鉴美国的做法，成立金融稳定监管委员会，承担与美国金融稳定监管委员会相类似的职能。它主要关注识别影响我国金融系统稳定性的因素，查找监管上的漏洞，应对威胁我国金融稳定的各种情况。同时，可以在金融稳定监管委员会的内部设置一个金融研究办公室，负责搜集我国的金融数据，进行经济分析，对系统性风险监管提出专业性的指导意见。（二）应对“太大而不能倒”问题，建立有效的市场退出机制

    在我国，很多大型金融机构由于其特殊的地位与影响力而“太大而不能倒”。其实这种现象很普遍且严重，长此以往容易滋长这些金融机构不良资产的产生，引发潜在的金融风险，最终导致金融危机。

    笔者认为，我国应首先完善商业银行资本金补充和约束机制，明确对国有控股金融企业的合理持股比例。[6]同时，完善资本充足率、杠杆率等金融工具的运用机制，以此加强对大型金融机构的监管力度。其次，金融监管机构在监管过程中，要注重适当地把握与控制大型金融机构中的风险资产的规模及发展的速度。只有适度控制这些风险资产的规模及发展速度，才能有效地减少风险。另外通过加强监管，采取一系列的措施以进一步控制国有商业银行的内部风险。再次，不断加强对国有金融机构的内部治理。如建立专门的国有金融资产管理机构，进一步明确国有出资人代表的委托代理关系；坚持并不断完善专职股权董事制度，完善监事会、纪检、监察局等内部监督体系等。[7]同时也可以设立子机构，加强风险的预防与分离。最后，也是最关键所在，要解决金融机构“太大而不能倒”问题，必须要构建好金融机构的风险处置方案，制定完善好责任主体明确，分工清晰，可操作性强的安全有效的市场退出机制。我国可以参照美国的金融监管改革经验，责令那些大型金融机构事先做好风险拨备，如果该预案缺乏执行力，我国的相关监管机构可以要求限制其经营规模和范围，提高其资本充足率。通过这样的措施，保证大型金融机构为本身的破产负责，而不需要动用国家的帮助，即出动纳税人的钱。这样才是真正意义上地解决了大型金融机构“太大而不能倒”的问题。

（三）加强对金融消费者及投资者利益的保护

    在多德法案中，保护金融消费者的权益的设置作为一个重点与亮点出现在该法案中。由此可以看出，美国政府已经将金融消费者、投资者利益的保护摆在一个很高的高度。而审视我国立法及实践，我国同样也缺乏对金融消费者与投资者的有力保护措施。具有完备的消费者保护措施才是完善的金融体系的共同特征，所以在关注金融机构利益的同时，也要密切关注金融消费者、投资者的利益。

    加强对金融消费者利益的保护，首先要求金融机构必须公开其金融产品、服务的相关信息，让其尽到必要的信息披露义务，以足够地保护金融消费者的知情权。其次，在立法上，可以改变消费者权益保护分散在各个立法中的现状，集中专门立法，加强对消费者利益的专门保护。再次，我国可以借鉴美国，成立一个专门的消费者金融保护委员会，集中地行使保护金融消费者的职责。同时，在该局内部可以设立消费者教育办公室，开通消费者保护专线等。通过加强对金融消费者金融知识的普及教育，达到他们能维护自身权益的目的。另外，在证监会内部设立投资者咨询委员会和投资者保护办公室，通过投资者咨询委员会让投资者了解所要投资的金融产品与服务的信息，以便使其能理性投资，同时该机构将要求金融中介机构尽到信息披露义务；其次，通过投资者保护办公室帮助解决投资者面临的困难，调解他们与承销机构之间的利益冲突。通过这一系列有效的改革途径，以期达到保护金融消费者与投资者合法利益的目的。

（四）加强对信用评级机构的监管

    在美国次贷危机中，由于信用评级机构不负责任的评级，导致金融消费者与投资者由于错误评级而做出错误判断，进而购买了劣质的金融产品，从而加速了次贷危机的爆发。

    在我国，长期以来信用评级市场不甚发达，信用评级管理存在着很多薄弱环节，美国穆迪、标普等评级机构在几乎没有什么限制的情况下进入中国信用评级市场。而对于这些信用评级机构，我国并未有相对完善的管理措施。在此次金融危机发生后，我国很多次级贷款证明被评级机构所高估，导致投资者的投资错误。这样的信用评级机构和市场如果不进行相应的监管，会直接威胁到金融体系的稳定与安全。我国应该加强对信用评级机构的监管。首先，为了提高我国金融机构的国际竞争力，降低我国企业在国际市场上的融资成本，可以在我国发展本土评级机构。其次，可以借鉴多德法案中的做法，在我国证监会内部建立一个专门负责管理评级机构的部门，负责对信用评级机构打分，并制定相应的规章政策规范信用评级机构，明确其对评级机构的监管权。再次，我国也可以考虑建立信用评级征信委员，给金融机构提供信用评级机构名单的建议和参考，这样在一定程度上可以防止信用评级机构与金融机构之间的利益串通。最后，对于我国信用评级机构在故意或重大过失情形下所做出的与金融产品事实严重不符的不公正评级，投资者有权提起诉讼，以保护自身的合法权益。

（五）改革高管薪酬及公司治理结构

    在多德法案中，高管薪酬作为改革法案之一提上议程。而我国目前金融机构中的高管薪酬制度也存在着重大问题。一般情形下，高管薪酬与金融机构的业绩挂钩，这样很容易导致高管为追求高额利润而从事过度风险的业务。另外，高管薪酬没有薪酬发放的具体规定，如此导致薪酬过高，产生天价薪酬。

    在我国，高管薪酬制度亟需改革。笔者认为，首先在金融机构内部建立关于薪酬制度的具体规定，该制度主要关于薪酬的结构、标准等规定，同时，金融监管机构要加强对公司高管执行薪酬规定的监管力度。其次，借鉴美国金融监管改革的思路，在金融机构内部设立薪酬委员会，精心设置其组成结构，保证工作人员均来自金融机构外部，这样可以保持其作出决断的独立性与中立性。再次，有关监管机构将加强对巨额薪酬发放方案的监管，防止高管中饱私囊，以降低高管的道德风险。最后，赋予股东更完备的决定权与参与权，保证上市公司的股东享有对高管薪酬待遇的发言权和投票权，以便能更好地维护其自身利益。

（六）加强国际金融监管合作，实现监管信息共享

美国的次贷危机蔓延至全球，导致全球经济受到严重影响，引发全球金融危机。如今的世界已经是经济全球化，随着经济全球化，金融风险也逐步全球化的。所以我国在加强全球经济合作的同时，也必须加强国际金融监管合作。首先，我国应积极参与国际、区域以及多边等多层面的金融监管法制合作，在坚持金融监管的主权原则的前提下，[8]借鉴其他先进国家的优秀监管理念，及时修改金融监管政策，完善相关金融监管法律法规，加强对我国境内金融机构的监管。这样不仅有利于我国在国际监管中获得积极的主动权，也对推动我国金融市场稳定发展起着不容忽视的作用。其次，我国应当善于利用金融监管合作机制，及时了解国际上的金融监管的信息与政策，实现金融监管信息的共享，加强各监管机构领导间的对话与协商，同时也可以通过一些联合行动来防范国际金融风险。同时，应尽快建立起风险预警与防范机制，与其他国家一同努力建立好国际金融风险防范体系。此外，在国际金融监管中，面临国际金融监管问题时，可以与其他国家共同合作，一同抵制非法行为，实现共赢局面。

参考文献：

[1]徐孟洲：《金融监管法研究》，中国法制出版社2008年版，第145页。

[2]徐孟洲：《金融监管法研究》，中国法制出版社2008年版，第148页。

[3]See http://www.talentsmag.com/article.aspx/5853.

[4]See http://www.ce.cn/cysc/newmain/yc/jsxw/201005/10/t20100510_20381398.shtml.

[5]姜华东：《宏观审慎监管：后危机时代的金融监管改革与中国的选择》，中国浦东干部学院学报，2011年3月第2期。

来源：北京大学法律信息网，2015年3月12日，http://article.chinalawinfo.com/ArticleFullText.aspx?ArticleId=89750&listType=5