党的十九大报告指出，中国共产党的初心和使命就是为中国人民谋幸福，为中华民族谋复兴。要坚持以人民为中心的发展思想，保证全体人民在共建共享发展中有更多获得感。为此，坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化成为当前党的伟大事业建设的重要内容。在“四个全面”战略布局协同推进的背景下，制度建设与政策执行至关重要。但当前存在的“局部空转”现象阻碍了政策执行和政策目标的实现，导致改革成效无法有效体现，制度优势难以转化。地方部门对党的方针政策不能严格执行，在政策制定者和目标群体之间制造隔阂，在政策目标与政策落实之间形成“中梗阻”，导致形式主义和官僚主义的弊病再次展现。

“空转”是一个物理学概念，是指机器设备在没有任何负载时的运转状态，机器运行的空转将给电机造成损伤。同样，基层治理过程中的政策运行出现“空转”将耗费大量资源，却无法使政策落到实处。地方政府部门表面上不断学习文件精神、传达中央指示，却不为人民群众办实事，致使政策流于形式，“光喊口号不作为”，不能解决实际问题。习近平总书记提出，“空谈误国，实干兴邦”。“空转”现象虽然只存在于局部领域，但其背后潜藏大量风险，应当引起高度重视，防止“局部空转”带来的不利影响危及“两个一百年”奋斗目标的实现。

“局部空转”将会致使公共政策失效

“局部空转”将会直接影响公共政策执行的能力和水平。“局部空转”是一种变相的形式主义，其本质仍是只重形式而忽视内容，这将直接对公共政策执行产生影响。首先，“局部空转”造成对政策解读的失真。在“空转”状态下，公共政策无法得到有效实施，容易被地方曲解、架空、拖延和异化，从而导致政策执行失真和政策失败。由于上级政府强制力的存在，地方政府部门不敢违背要求，但却为了应付上级监督与检查而另辟蹊径，从自身利益出发，对政策内容进行错误解读，持续下发文件却不执行，拖延配套政策的出台时间，即使按照要求执行也只图一时应付，包庇和纵容违反政策的行为，使政策在执行过程中偏离预期目标。其次，“局部空转”将会造成政策执行的虚假。在层级关系中广泛存在的信息不对称导致上级政府无法有效监督下级政府的政策执行状况，因此“虚假执行”成为地方政府部门应对上级政府检查的手段，“空转”掩盖了政策执行的真实情况。最后，“局部空转”将会造成政策执行的停滞。政策执行作为公共政策运行过程中的重要一环，对政策实施的成败来说非常关键。政策的“局部空转”导致政策实施停滞甚至中断，政策无法通过相关渠道对目标群体产生影响，党和上级政府的方针政策得不到贯彻执行，就无法对现实问题作出回应。因此，“局部空转”阻断了政策落地的道路，扼杀了惠民利民的好政策。

长期的“局部空转”将会影响政策执行主体实现政策目标的能力。“局部空转”现象的存在，阻碍了政策目标的实现，并使地方政府部门的政策执行力受损。在“虚假执行”过程中，政策执行者的动力不足，对政策实施不重视，对政策问题不敏感。长此以往，地方政府部门将失去政策资源承接的能力。政策的低效甚至无效运行，导致全面深化改革的效果大打折扣。“局部空转”将逐步消耗政策执行力，具体表现为政策执行进度缓慢和执行力度不足。一方面，地方政府部门消极对待中央政策，出于对地方利益和部门利益的考虑迟迟不愿采取行动，甚至将其搁置。在中央政策已经出台一段时间后，地方政府部门看似行动，实则以各种理由延缓政策执行，也不出台配套措施。政策执行者不主动解决现实问题，存在消极不作为现象，致使政策停留于文本文件中。另一方面，“局部空转”下政策执行力度有限，地方政府部门缺乏政策执行的坚定决心。其政策执行目的仅限于应对上级检查，因此政策落实不到位，政策资源无法得到充分利用，导致政策浅尝辄止。有限的执行力度使政策执行者存在观望心态和侥幸心理，一遇到执行困难就向上级请示，或者把问题推给其他部门。

“局部空转”将阻碍服务型政府的构建

“局部空转”将会降低行政效能。首先，“局部空转”将会引发精神懈怠。对党中央的决议，地方政府本应坚决执行，并就政策执行中的问题及时向上级党组织反映。但由于思想上认识不足，工作缺乏创新意识，以文字汇报取代实际调查，以个人偏好取代政策精神。特别是在改革过程中，对改革政策的落实缺乏积极性，做事不能持之以恒，习惯用传统思维和工作方法来解决新问题，对待群众和上级要求敷衍塞责。在工作中主动回避改革风险，一味求稳，不积极建言献策。其次，“局部空转”将会导致“关键少数”能力不足。受形式主义的影响，领导干部不干实事，在工作中脱离实际，将任务推来推去而不提出解决方案。对自己有利、简单易行的方案就积极执行，而触及自身利益、改革困难较大的方案就相互推诿，不敢直面问题，违背客观规律，一切工作只图满足考核指标。由于上级政府的指示属于一种总体方针，具有模糊性和灵活性，因此需要地方政府部门进一步细化并出台配套措施。但政策的虚假执行缺乏工作的精细思维，导致干部不重视政策执行中的细则制定，也不研究政策执行中可能出现的问题，因此其政策执行能力将日益削弱。再次，“局部空转”将致使脱离群众。地方政府在工作中缺乏合作意识，对政策执行存在观望心态，不敢承担相应责任。面对棘手的问题，在缺乏明确规定的情况下，由于害怕被追责而把问题抛给上级或其他部门，不主动分析解决问题的办法。在职权边界不明和严格问责的情况下，地方政府不愿意主动担责，也不愿与其他部门协同推进政策研究和政策执行，结果是群众关心的问题无法解决，群众的诉求得不到回应。最后，“局部空转”最终指向“四大风险”。由于信息不对称，政策的虚假执行掩盖了政策执行的真实情况，通过考核指标就无法反映基层政府真实的工作绩效。在监督不力的情况下，地方政府只花少量精力应付检查，为谋求升迁回避可能出现问题的改革领域，利用上级政策的漏洞谋求自身利益，容易滋生形式主义、享乐主义和管理主义等不良作风。

“局部空转”背后所潜藏的最大风险是使党和政府公信力受损，不利于风清气正的政治生态营造。地方政府部门由于陷入“空转”的无效状态，导致上级政策长期无法落实，人民群众期望长期得不到满足，党和政府承诺与现实存在明显差距，如此一来必将损害党和政府的权威。一方面，“局部空转”诱发地方政府部门的隐瞒和欺诈行为，导致党员干部不说真话、不干实事，远离实事求是的基本要求。为应付上级检查，地方政府部门只注重“痕迹管理”，党员干部对人民群众的诉求漠不关心，不能以身作则，无视党内纪律，严重损害党的先进性与纯洁性。在层级信息传递过程中，上级部门不了解政策的实际执行效果，人民群众则为解决问题四处奔走，而地方政府部门则在其中“欺上瞒下”，掩盖事实真相。如果问题持续未能解决，积累的矛盾一旦爆发，必将对党和政府的公信力产生冲击。另一方面，在党和政府已经发出承诺而地方不见实效的情况下，人民群众将对政府失去信任，容易通过一些非常规途径来实现自身诉求。地方政府部门在“空转”中无法成为解决问题的有效途径，公信力的缺失极易引发群体性事件和大规模冲突，危害社会稳定。特别是在网络发达的信息化时代，舆论的爆发极具引导性。政府部门的“空转”严重损害人民群众的利益，政府若不能及时有效解决实际问题，积累的不满情绪极易迅速扩散，影响党和政府在群众心目中的形象。

“局部空转”将会使制度优势难以转化为治理效能

“局部空转”制造出人为的“中梗阻”，导致人民群众的幸福感降低，治理效果降低。一方面，人民群众对美好生活的要求在提高，另一方面，地方政府部门在“空转”中不能满足人民需求。这必将拉开现实与期望之间的差距，无法为人民群众提供满意的政策与服务供给。从政府职能要求来看，“局部空转”阻碍服务型政府的建设，导致地方政府部门无法提供优质有效的服务，从而降低人民群众获得感。地方政府在工作中不能坚持正确的行为导向，在贯彻落实上级决策时，偏离了政策精神和政策要求，让人民群众的诉求在部门之间推来推去，让政策问题束之高阁，迟迟无法见到效果。政府工作流于形式，不重实情、讲实效，解决问题效率低下、办事不力，都会使群众的期望落空，难以让人民群众满意。从政策功能来看，“局部空转”阻碍政策功能的发挥，导致改革红利无法释放。政策的生命力在于执行，而且是完整有效的执行，政策的执行力考验的是政府的工作能力。“局部空转”破坏了完整的政策执行链条，导致好政策的理念和方法没有被运用到实际工作中，反而被无效的虚假执行所替代。因此地方政府所提供的服务仍然没有得到改进，改革的“最后一公里”仍然没有打通，人民群众的生活依然没有得到改善。

随着政策失灵和政策执行力弱化，公共政策无法解决公共问题，将会导致政府行政效率低下，进而影响国家治理效能。“局部空转”耗费了不必要的资源，但却未带来实质性结果。在高成本低收益的状态下，政府行政效率大大降低，国家的计划部署开展遭遇人为设阻，全面深化改革也难以持续推进。从成本来看，“局部空转”带来的形式主义在痕迹上做文章，耗费大量不必要的成本。政策执行者针对重大问题和上级下发的政策文件光说不练，通过开会和印发资料来安排工作，缺乏具体指导和检查行动。到了工作成果汇报阶段，常常用一堆汇报文件来应付。大量的人财物资源被消耗在编写、印刷、审批、讨论和传阅之中，其中任务动员和总结汇报占据了大部分时间，实际政策的落实却不见踪迹。在此情况下，政策的工作重点偏离，政策执行被扭曲，取而代之的是各种检查评比。这些成本无法转化为政府的工作绩效，也不是为实现政策目标而付出的成本，因此属于无效成本。从效果来看，“局部空转”不讲究实际调查，只谈过程不求结果。地方政府部门在执行政策时不考虑实际情况，置现实问题于不顾，习惯于讲大话空话，只做表面文章而不发挥实际作用，把问题抛给其他部门或社会组织。政策的“虚假执行”导致程序性工作越来越繁琐，人民群众办事越来越困难，严重违背建设服务型政府的要求。地方政府部门根据个人主观偏好执行政策，无法正确领会文件精神，不能抓住政策所要解决的本质问题。因此这种执行虽然表面声势浩大，但治标不治本，对待问题不进行深入分析，解决问题简单粗暴，严重影响工作结果。如此循环，即使问题出现新变化也无法及时应对。政策工具的失效必然导致政府失灵，此时若盲目引入市场机制解决问题，也未必有效。

“局部空转”作为新时期形式主义和官僚主义的一种新形态，其形成原因是复杂的，其潜在风险是多方面的。解决这一问题一方面要从提高党员干部素质入手，加强思想教育和政治引领，转变党员干部不正确的工作理念，重新唤起其为民服务的初心和使命感。另一方面更要进一步深化机构改革，理清政府各部门职责，细化工作任务和对应责任。既要鼓励地方改革探索的积极性，增强政策的灵活性；又要加强动态监督与检查，简化政策执行路径，对政策执行情况进行全面评估。其中，关键在于协调好中央与地方各级政府之间，以及政府各部门之间的利益关系，使各利益主体达成共识。

来源：人民论坛网，http://www.rmlt.com.cn/2020/0114/566606.shtml 发表时间：2020年1月14日