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周少来:严防宅基地整治中的“一刀切”倾向

作者: 周少来,中国社会科学院政治学研究所“政治发展与国家治理”项目首席研究员 发布日期:2020-01-22
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宅基地空置问题,是由于历史因素、现实因素和制度因素共同作用下所“遗留”的难题,破解宅基地空置问题,要分类型、分时段地“历史性解决”,决不能采取简单粗暴“一刀切”式的“集中整治”。需要修改与土地制度相关的法律政策,为城乡要素自由流动提供法律保障;减少土地政策冲动,保障农民财产权利,促进宅基地及其房屋自由流转。同时,宅基地整治也需要一种“历史的耐心”,要有感恩农民、宽容农民的人道情怀。

宅基地空置,是广大农村中普遍存在的问题,且随着城镇化进程的加快而日益凸显。据估算,目前我国农村存在一亿亩左右的可用于整治的空置宅基地,这便是各地大力推行的“宅基地整治运动”的社会背景。然而,宅基地及其上的农民住房,关联着极其复杂的制度因素和利益纠结,大面积存在的“宅基地空置”问题,也同样有着极其复杂的成因和类型。因此,应对各地出现的“宅基地空置”问题,应分类型、分时段地“历史性解决”,而决不能采取简单粗暴“一刀切”式的“集中整治”。为了眼前利益的“一刀切”整治,即整村拆除和复垦,或者严禁重建和修复,表面上是“皆大欢喜”,但可能留下长久的矛盾隐患,并让全社会付出巨大的社会成本。

“宅基地空置”原因错综复杂

由于城镇化进程不断推进,近年来有2亿之多的农民工进入各级城市打工创业,农村宅基地空置问题不断显现并日益凸显。这是在全国各地调研中能够看到的普遍现象:自然村消失、房屋倒塌、院门紧锁、房屋空置等。但全国各地宅基地空置的历史成因和影响因素错综复杂,需要仔细加以甄别和分别应对。从目前我国农村地区宅基地及其房屋的“空置程度”与农户的使用情况来看,大致可以分为以下几类:

一是宅基地房屋完全空置与废弃:此类情况在高山地区的自然村大量存在。其中有的由于此地生存条件极端恶劣,属于深度贫困地区,整村扶贫式移民搬迁到山下集中居住;有的地属生态环境保护区,为了减少人类活动的干扰,整村移民搬迁到保护区以外集中居住;还有少量的自然村,属于村民自发移民打工到城镇居住,原来的村庄逐渐自然衰落和荒废。

二是部分宅基地房屋空置与废弃,但还有极少部分老人居住:此种情况在“运动式宅基地整治”中最常出现。近些年,一些地区开展了宅基地的集中整治,体现为“撤村并村、宅基地复垦”运动。但农民集中居住在所谓的“农村社区”后,社区周围及其附近集镇,并没有多少产业支撑和就业机会,年轻人还是远赴其他城市去打工,而不能外出打工的老人还是惦记原来山上或远处的承包地和宅基地及其房屋,而当地乡镇政府由于没有多少能力保障所有人就业或参加社保,大多也不敢“强制拆除”原来的房屋及复垦宅基地,对于返回山上居住的老人也是加以默认。这就造成了大部分年轻人居住在“农村社区”,而少部分老人还是居住在原来的村庄的情况。此种情况在相对贫困的山区或经济不发达地区最为常见。

三是大部分宅基地房屋空置和废弃,少部分家户有人居住:这种情况在中西部人口相对集中的行政村或自然村最为常见,是一个历史性的村庄家户逐渐减少的城镇化过程。这其中也有两个层面:一是由于当地的人地关系紧张,人均耕地很少,纯农业生产很难支撑人们的生产和生活,于是大部分家庭都有人外出打工或经商,家里只留下一些老人和妇女、儿童。但近几年随着新一代打工者的涌现,为了孩子教育问题,新一代打工者往往是举家搬往打工的城市或本地的县城和集镇,甚至一些打工者在县城或集镇都买了房子,准备让下一代长期居住,家里只留下了年迈的老人。二是改革开放后,抓住参军、考学或外出打工的机会,很多农村家庭的年轻人都已通过正式渠道进入城市,甚至大部人都有了城市户籍,已完全融入城镇化进程,也早已“隔断”了与乡村的体制性关联。而家里的老人或已经离世,或已经被带进了城市里生活。而原来家里的承包地和宅基地都还留着,甚至家里的老房子都还存在。这部分年轻人只是在逢年过节时回家看看,但是很少在老家长期居住,甚至任由家里的老房子随风飘摇。这部分年轻人与农村的联系会越来越少,其后代与农村几乎没有了任何联系。由这种原因产生的宅基地及其房屋空置与其他常年有人居住的农户房屋交错分布,很难简单地整体拆除或集体整理。

四是少部分空置或废弃,大部分家户有人居住:这在东南沿海的发达地区最为常见,一路走着看去,“村村像城镇”,这些地方基本实现了“乡村城镇化”,路、电、水、气及公共服务基本延伸到了乡村。但由于这些地方经济比较发达,村民也比较富裕,很多家庭在大城市、县城和集镇都买了商品房,但老家村庄的宅基地和老房子还是保留着,只是在逢年过节时回家住住。村庄中也有很多家庭居住,有的家庭还利用多余的住房在经营着“家庭工场”。但空置的宅基地和房子也是与邻居有人居住的房子“插花式”并排,这些村庄基本上不存在“集体整治”的可能性。从长远来看,随着年轻人和下一代逐渐落户城镇,并一体完全融入城镇化,村庄房屋空置率还是会不断增加的。

由于上述各种原因,村庄宅基地空置不同程度存在,完全与村庄“割断联系”并决心融入城市的村民,也在“私下”卖掉老家的宅基地及其房屋。这便是在全国各地普遍发生的“宅基地交易”,虽然此种交易“不合法”,但却普遍存在并有蔓延趋势,也说明宅基地制度改革的紧迫性和重要性。

“一刀切”整治宅基地留有重大社会隐患

宅基地集中整治,除了重大工程、生态保护和扶贫搬迁等必需、合理缘由外,大部分的集中整治,名义上都是打着“乡村振兴”的旗号,很多地方也随之建立了田园综合体、乡村旅游、农业观光和生态康养等项目。加之各地开展的“拆大棚”整治,更是给此运动提供了更好的理由和动力。可以说,目前的“土地整治”热火朝天,并且有日益蔓延的趋势。

强制性的、集中整治的“撤村并村、集中居住”的办法,其背后隐含的是“城乡建设用地增加挂钩”的利益逻辑:拆除并整理出一亩地的宅基地,置换为一亩地的建设用地指标。一亩地的城市建设用地指标,则可以通过“招拍挂机制”卖出几百万甚至几千万的“市场价值”。但强制性的、“一刀切”式的宅基地整治,则可能隐含着极大的、长期的社会矛盾和社会风险。

首先,会直接侵害农民家户的财产和权利。宅基地制度非常复杂,宅基地是集体所有,农户“一户一宅”,只拥有宅基地的资格权和使用权,但其上的房屋是农户自家的财产。但是“房地是一体的”,在流转或交易中是不可分离的。由于目前法律和政策的限制,宅基地流转只能在“本集体经济组织”内部流转,农户自身的财产权利受到限制。然而,集中整治使得“宅基地指标”转化为“建设用地指标”,这其中巨大的“市场价值”,农户及其村集体并没有“分享”多少,而是被各级政府及开发商所大部分占有。

其次,还面临着“二次被整治”的巨大风险。撤村并村即整合4-6个农庄农户一次性搬进“农村社区”居住生活,如之前所述,在中西部地区,这些“农村社区”周围并没有建立起多少产业,也没有足够的就业机会,大部分居住在“农村社区”的青壮年,还得被迫远离“社区”奔赴其他城市打工。随着户籍制度的改革和城镇化进程的加快,农村青壮年融入城镇化也是大事所趋,所以目前即使在“农村社区”,同样出现了“空心化”问题。随着父母一代的年老离去,所谓新建的“农村社区”极有可能“二次被拆除”。两次的房屋被拆除和重建,不仅造成了极大的社会财富浪费,也极易由此滋生很多社会矛盾和问题。

再次,增加城乡隐形失业风险。撤村并村后的集中居住,使农民距离自家原来的“承包地”更远了,有的甚至相距几十公里。如果新住址周边没有相应的产业支撑,城镇化就业就没有长久保障。这不仅增加了农民生活生产的各种成本,还造成不能外出打工的中老年农民在失去了原来的“农业收入”的同时,也不能在城镇中找到自己的相应职业。当前各级城市就业形势本来已经出现艰难局面,集中大规模的“宅基地整治”,会无形中造成更多的城乡隐形失业者。

最后,滋生上访和群体性事件的问题源。相对来说,目前农村中“承包地”基本稳定,“土地承包经营证书”也已颁发到每家每户,由此,“承包地”权属和流转发生的纠纷和矛盾相对较少。而大量出现的土地征用和宅基地整治会增加农村土地纠纷和矛盾的发生可能。按传统来讲,土地和宅基地房屋是农民赖以生存的支柱,即使现在部分农民随着城镇化进城打工居住,但也很少有“自愿退出宅基地”的情况,而是“坚守”着在家乡的“根据地”,期待着未来宅基地产生价值,或至少能够成为自身在城市发展不顺的“退路”。所以,强制性的、集中运动式的宅基地整治,极易造成各种社会矛盾和隐患,这也是土地纠纷占上访数量比例较大的直接原因。在目前整个经济走势趋紧,“农民工返乡潮”不断扩大的情况下,“一刀切”式的宅基地整治,也极易转化为制造农村社会矛盾的人为根源。

解决宅基地空置问题需要“历史耐心”

宅基地空置问题,是历史性慢慢“遗留”下的问题,有着各不相同的成因和类型,但总体上来说,一是农民的财产权利和利益预期存在,即使全家搬离乡村,农民也期盼着其财产权利的实现;二是融入城镇化的艰难和高成本,在户籍制度、社会保障制度以及城市高房价等因素的制约下,农民工一体融入城镇的进程十分艰难,农民不完全放弃家乡的宅基地及其房屋,也是给自己未来的生活留有“退路”。在此历史因素、现实因素和制度因素复杂交错的发展进程中,对于宅基地空置问题的解决,可能需要的是一种“历史的耐心”,同时应有感恩农民、宽容农民的人道情怀。

尽快修改完善土地制度相关的法律政策,为城乡要素自由流动提供法律保障。现有的《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国征收拆迁补偿条例》等法律政策,限制了农村土地的自由流转,如农用地转为非农建设用地,只能通过“国家征地”;宅基地(房地一体的)只能在本集体经济组织内部流转,严禁城市居民到农村购买宅基地(但实际上一些地方也都存在着此类现象);农村集体经营性建设用地入市受到严格限制等。农民祖祖辈辈占有的宅基地(资格权和使用权)和住房(财产权),不能自由转换为农民进入城市的资本支持,农民工不能心无顾虑地自愿有偿流转宅基地及其房屋。这是目前宅基地大量空置的最大制度性根源。

实行“城乡建设用地与人口城镇化挂钩”机制,扭转“宅基地复垦——转为建设用地指标——建设用地高价拍卖”的土地财政冲动。城镇化是一个自然的、历史的过程,其核心应是“人的城镇化”,农民工依次在大城市、中等城市、县城、乡镇各个层面城镇化,应是一个依据其个人能力和资本自觉自愿的选择过程。尽快改变城乡建设用地的计划性人为分配,顺应人口城镇化的趋向和数量,哪个城市(或城镇)一体接收的新城镇化人口越多,就相应地划拨多少城市建设用地指标。激发各个城市和城镇推进人口城镇化的动力机制,也为城乡要素自由流动和自由进出提供制度基础。

保障农民财产权利,促进宅基地及其房屋自由流传。宅基地及其房屋的空置或废弃,是历史性慢慢积累起来的,也会随着城镇化进程的加快而日益增多,宅基地及其房屋的“自由流转”是一个发展大势。应从法律和政策上,逐渐放宽宅基地及其房屋流转的制度限制,从本村——本乡镇——本县域——本省市——到全国自由流转,尽快放开和推行。其实,宅基地及其房屋的跨村、跨乡镇流转在各地都有出现,多属于私下的“民间交易”。笔者在各地调研时发现,经济发达地区也在这方面进行了很多创新,积累了不少经验,如浙江临海市、平湖市和嘉善县,在行政村规模调整中,依法、自愿、有偿地保障农民的财产权利,既有效地解决了宅基地空置等历史问题,也高效地推进了就地城镇化的进程。

坚持自愿有偿原则,分类型、分时段解决宅基地空置问题。在破除制度性限制和总结地方创新经验的基础上,应坚决尊重农民自己的财产权和选择权。除重大工程征地、扶贫移民搬迁、生态保护移民搬迁等整村拆除以外,尽量减少一次性运动式整村整治,防止“大拆大建”式社会资源浪费。针对上述的第三种、第四种宅基地空置情况,应分类型、分时段,在农民自愿的前提下,历史性地自愿退出和逐渐解决。

来源:微信号乡村发现,https://mp.weixin.qq.com/s/mlRJyEK6WMdheb-kIRAppQ 发表时间:2020年1月22日