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姚冠荣:我国耕地边际化宏观状况及撂荒管理政策

作者: 姚冠荣,江西财经大学生态文明研究院 发布日期:2020-02-06
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一、我国耕地边际化的宏观状况

当前对我国耕地数量减少的关注,多数着眼于城市化、工业化驱动的建设侵占,农业结构调整,以及始于上世纪末的退耕还林还草、退田还湖与生态公益林建设等生态工程占用,目前因这三方面而减少的耕地也有较为准确的数量统计和空间发生域认定。然而,对于因发生边际化而退出耕作的撂荒地,尽管也引起过政府的关注,但有关这方面的官方统计数据从未见诸公布。仅有一些非官方报道散见于媒体与学术刊物,但全国范围撂荒耕地规模究竟有多大仍不是很清楚。

1.我国耕地边际化现象的发生发展过程

依据农地利用的“纯收益指标”、“集约度指标”和“播种面积指标”,刘成武和李秀彬(2005)诊断分析了我国耕地边际化现象的发生发展过程,指出我国在1987年前后出现过耕地边际化迹象,之后分别在1991年前后和1996年以后出现两次明显的耕地边际化现象,且后一阶段涉及的范围更广、程度更深,耕地集约度显著下降、播种面积明显缩减并出现严重的弃耕撂荒现象。

2.我国耕地撂荒的宏观空间分布格局

学界对丘陵山区是我国耕地边际化(尤其是弃耕撂荒)的热点发生域已成共识。李秀彬等(2017)集中关注全国山区县,基于农户抽样调查数据实证发现,我国山区耕地撂荒程度呈现南高北低的宏观空间分布格局,即南方山区县耕地撂荒程度较高,但该研究未能空间显化撂荒耕地具体的分布地域。此外,山丘区撂荒现象发生发展的演进过程及未来趋势,典型区域撂荒地规模、特征及其空间分布等方面的研究尚待进一步深化。我国南方山丘区耕地分散细碎的禀赋特征以及复杂起伏的地形条件决定了这类区域撂荒耕地在空间发生上的分散性,给大范围撂荒地的高精度空间刻画及其驱动因素的准确识别带来不少困难与挑战。

二、我国耕地撂荒管理政策

上世纪九十年代中期以来,地方政府、实务部门管理人员已经开始重视耕地撂荒现象,开展了实地调查并针对地方当时的实际情况提出了一些政策建议和应对策略,如张业清(1995)提出统一思想认识、减轻农民负担、改善生产条件、实行农资限价、稳定承包权属、完善流转机制、建立监督与处罚机制等措施;曹志宏等(2008)提出通过完善农地产权制度、加快农地流转、加大农业投入力度、加强农业生产性服务等政策措施来缓解耕地撂荒问题;马永欢(2013)认为,完善耕地保护机制必须保障粮食安全、充分调动农民生产积极性和充分体现粮食品质,提出建立灵活反映粮食市场价格、客观反映劳动报酬与地区发展水平、科学反映粮食品质的耕地保护机制。

除2004年3月30日《国务院办公厅关于尽快恢复撂荒耕地生产的紧急通知》外,迄今为止,我国并未出台耕地撂荒的专项管理政策,仅有一些相关政策散见于农业、土地和生态保护领域的政策之中。下面围绕惠农政策、生态保护政策、农地产权强化政策、农地经营权市场化流转政策等,概略分析政府宏观主体的土地管理行为及其引致的农户行为响应。

1.惠农政策

农业税费改革之前(2004-2006年前),农户承包经营农地具有获得必要口粮、增加家庭经济收入、完成税费任务以保持对农地的承包经营权等多重目的。2004年以来国家实施了免除农业税费、增加农业补贴等一系列惠农政策。虽然惠农政策在一定程度上调动了广大农民种田的积极性,但惠农政策的激励作用存在明显的地域差异性。河南、湖北丘陵山区的实证研究均发现,惠农政策对丘陵山区农户农业生产投入的激励作用有限,在惠农政策背景下丘陵山区耕地粗放经营、常年撂荒或季节性闲置等耕地边际化现象依然普遍存在。这说明,现行的惠农政策不足以抗衡丘陵山区耕地边际化的发生。

2.生态保护政策

林地保护与恢复政策始于上世纪九十年代末,很多林地保护及造林项目采用了生态系统服务付费的方式。其中的生态公益林建设工程,在禁止商业采伐的同时,对当地社区居民放弃伐木权而遭受的损失进行一定补偿。退耕还林(草)工程2001年开始在全国推广,主要针对的是容易造成水土流失的坡耕地,是迄今为止世界上最大的生态服务付费项目。发生明显边际化的耕地往往与林地在空间上毗邻(Zhangetal.,2018),是野生动植物与当地居民、农作物并存的敏感区域,通常也是国家生态保护的重点区域。如果某个地区进入或退出生产的耕地不仅比其他耕地的生产力低,还对生态环境很敏感,那么国家鼓励农业生产的政策对该地区的影响就会比预期的要小,而保护生态环境的政策对该地区的作用则比预期的要大(Cannarella,2002)。受国家生态保护政策的影响,这些地区野猪等野生动物繁殖迅速、活动猖獗,农作物常常遭受侵害,降低甚至完全损毁了这类地区耕地的经济生产能力,有限的农业补贴不足以弥补不断上升的生产成本及不断减少的农业产出,农户被迫弃耕撂荒,加剧了耕地边际化进程。此外,生态公益林建设的大量补偿显著增加了耕地撂荒的可能性(Zhangetal.,2018)。可见,丘陵山区的生态保护政策对农业生产产生了负的外部性,与农业激励政策、耕地保护政策存在一定的冲突。

3.农地产权强化政策与经营权市场化流转政策

农地流转有助于实现农民的多样化选择和土地的社会化配置,被认为可以在一定程度上缓解甚至避免耕地撂荒现象。2008年十七届三中全会通过《关于推进农村改革发展若干重大问题决定》,明确鼓励农民以多种形式流转土地经营权。近年来推行的农地承包经营权确权颁证、第二轮土地承包到期后再延长三十年、农地“三权分置”等政策,在法律上强化了农户的土地产权,为农地经营权的市场流转奠定了产权基础。通过不断强化与稳定农户的土地产权,可以有效促进农地流转,这一政策效应得到了不少研究的证实。然而,与此同时,集体的权利不断弱化,对农户的土地利用缺乏有效监管,农户即使撂荒承包地也不会被追究责任,不再担心土地被集体收回。

另一方面,随着2013年中央一号文件“逐步健全县乡村三级服务网络,强化信息沟通、政策咨询、合同签订、价格评估等流转服务”政策导向的提出,许多地方政府开始尝试构建土地流转服务体系。理论上讲,土地流转服务体系的建立健全有利于扩大农地流转的交易半径,减少信息不对称,降低交易成本,提高交易效率,控制交易风险,推动耕地经营权流转市场的发育,农户因此增加了将自家无暇或无力耕种的承包地流转给其他经营主体的机会,从而减少撂荒概率。然而,有研究表明,日本农地流转服务机构的设立确实提高了农地流转率,但并未有效逆转农地撂荒现象(Junichietal.,2016)。我国建立健全农地流转服务体系的政策能否有效抑制山丘区的耕地撂荒,还需要开展严谨科学的实证研究。

三、山丘区耕撂荒问题应引起足够重视

严守18亿亩耕地红线、取消农业税费、增加农业补贴、土地确权并稳定承包权属、鼓励耕地流转等方针政策在遏制平原地区耕地撂荒方面已经发挥了积极作用。然而,丘陵山区耕地撂荒问题却始终没有得到有效缓解,现实中不乏优质耕地地块被撂荒的情况。社会经济转型大背景下,平原地区耕地利用的集约化、边际地区耕地利用的粗放化甚至弃耕撂荒已经成为当今世界土地利用转型的大趋势,我国粮食生产重心的不断北进西移正是这一规律的生动体现。然而,北方平原地区的集约农业已经引致诸如地下水漏斗等严重的生态退化问题。虽然山丘区耕地边际化类似发达国家的“森林转型”,能够产生良好的生态效应,但对覆盖我国2/3幅员的山丘区,特别是水热条件良好的南方山丘区来说,须在“粮食与生态”间建立适度平衡。如何妥善应对广大山丘区广泛存在的耕地撂荒现象是一个值得深入探讨的重要现实问题。

与平原地区相比,山丘区耕地地力贫瘠、地块分散细碎、可达性差、耕作高成本低产出,农民耕作积极性不高。在城乡二元割裂的历史情境下,农业经营是农民维持温饱赖以为生的唯一选择,地少人多的客观资源约束只会催生开荒种地而不会出现耕地撂荒现象。城乡劳动力市场严重分割的状态逐步被打破之后,面对农业与非农产业劳动报酬率的明显差距,在缺少有效经济激励机制的情况下,农民理所当然会为追求更高的非农工资收入而减少对农业的投入。换句话说,丘陵山区耕地撂荒是农户基于耕作成本—收益分析所做出的理性选择。

笔者认为,山丘区耕地撂荒问题需采取分类差别化调控策略。

(1)对于劣质边际耕地,即那些坡度大、土层瘠薄、易受野生动物侵扰,且耕作容易引致水土流失等生态退化问题的耕地地块,应采取“顺边际化”的应对策略。

(2)对于次优边际耕地,即那些地力尚好,但因道路交通、水利等基础设施不足所致的可达性差、灌排水不便的地块,以及过度分散细碎的地块,在我国人多地少的基本国情下,应与上述真正意义上的劣质边际耕地区别对待。通过完善农地流转服务体系,结合农地整治和农田基础设施建设,着力消除现存的耕作限制性因素,从而避免其发生撂荒现象。

(3)对于优质边际耕地,即那些地力肥沃、耕作条件良好的耕地地块,则应明确采取“逆边际化”的应对策略:通过激活农地流转市场,实施土地整治,实现集中连片机械化种植,降低耕作成本;因地制宜选种具有市场竞争力的高附加值特色农产品,改变农业组织经营模式,采用龙头企业或农业合作社带动普通农户的订单生产、集体合作经营等模式,提高单位劳动经济产出;建立农业社会化服务体系,扩大服务范围,提高服务水平。

来源:微信公众号“中国土地科学”,https://mp.weixin.qq.com/s/sSN8yqFCEWWIaB3tUzciKQ 发表时间:2020年2月6日