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贾康:走向“现代化国家治理”的财税配套改革

作者: 贾康,华夏新供给经济学研究院首席经济学家、中国财政科学研究院研究员、博导 发布日期:2019-05-31
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谢谢万达院长。尊敬的李罗力理事长、思平市长、鸿义市长,尊敬的到会各位专家、嘉宾、朋友们,大家好!今天很荣幸来和大家交流。主题刚才主持人已经介绍了,我将研究者的定位谈谈怎么认识走向“现代化国家治理”的财税配套改革。我汇报一个多小时,后面还有思平和各位专家点评。鸿义市长过去主管过财政,见到面他就提了一些尖锐的问题,我试图在汇报中也回答一下。结束之前非常愿意听到大家的批评指正,并提出各自最关心的问题,我们可以通过讨论互动的形式,作观点的交流,争取更好地深化认识。

首先说说怎么认识财政。今天到会场外面,有中央广播电台的记者采访我,说先讲讲财政和老百姓的关系。“以政控财,以财行政”的财政分配体系是以政府体系为主体处理公共资源配置的问题,涉及的是公共事务和政府必须承担的公共服务职责。大到国家安全、国土开发,小到老百姓过日子其实都不可缺少的各种公共设施、生活条件,比如说我们住在城镇、社区里出外活动的时候,路面必须是硬化的,晚上必须是有路灯照明的,方位识别系统的门牌号码必须具备——平时大家不一定在意,但这些东西是生活中不可缺少的。至于千家万户子女的教育必须有义务教育制度的保障;大家关心的医疗方面必须有基本医疗保障(大病统筹这是为人们非常看重的保障事项);住房的“住有所居”,特别是低中端的人怎么住有所居?必须有保障房(具体形式经过探索,现在强调的是政府牵头以公租房和共有产权房提供托底的供给);还有养老越来越被人们所关注,中国老龄化中,现在这是一个非常突出的保障事项,必须有基本养老保障体系,以财政作为后盾给予支持。这些都是财政必须起到的作用,都属于公共资源的配置、公共服务的提供,又必然影响、辐射、拉动整个社会资源的配置。公共资源配置的优化,与整个社会资源配置的优化和绩效提高,必然有千丝万缕的联系,必然要作为一个系统工程来优化把握。

中央在大政方针上,十八大以后,从三中全会到六中全会,即十九大之前,已有一系列值得我们看重和与今天讨论主题相关的基本概念提炼和表述。十八届三中全会好评如潮的“六十条”——顶层规划式的全面改革指导文件,里面最核心、最浓缩的理念,就是要实现“国家治理体系和治理能力的现代化”,我们可以简称为“现代国家治理”,这是一个有别于过去讲管理调控的“管理”、虽然一字之差但是内涵有极大不同的创新概念。治理更多是强调多元主体充分互动,把管理和自管理、组织和自组织、调控和自调控合在一起最大限度地释放活力、解放生产力。在升级的概念上强调的治理状态,实际生活中紧扣中国在工业革命以后严重落伍而要寻求实现伟大民族复兴的现代化的主线上,我们怎么样按照意愿推进现代化的过程。没有国家治理的现代化,我们所说的伟大民族复兴的愿景就是水中月、镜中花,一定要落实到这个核心理念上。

“现代国家治理”的核心理念,往下对接的是三中全会“六十条”里多次出现的“现代市场体系”,是小平南巡确定市场经济目标模式以后,十八届三中全会进一步把它与中国的现代化诉求紧紧结合在一起的重要概念。强调现代市场体系概念所伴随着的重要突破,是终于说清楚了“市场决定论”。当年小平南巡以极大的魄力,解决了让最高决策层次确立社会主义市场经济目标模式的问题,但由于种种主客观条件的限制,那时的文件也还只说到市场在资源配置中发挥“基础性作用”。到六十条,非常明确地说是决定性作用。这个意义是非常深远的,现实生活中我们所说的政府怎么样更好发挥作用,怎么正确处理市场和政府的关系,都离不开这个大前提。我们在供给侧研究中所提出的新供给经济学框架,十分推崇“守正出奇”的理念:守正首先是守市场决定论,这是人类发展中文明提升到市场经济阶段,我们必须遵循的基本规律。市场决定,也就意味着在整个资源配置中,政府充其量只是一个配角,政府不可能决定性地处理通盘资源配置,要让市场充分发挥作用,这是要放在前面的。后面我还会说出奇,还必须处理好怎么样使政府更好发挥作用的挑战性任务。

关于守正,六十条具有重大现实意义地给出了在市场主体的微观层面,必须紧紧抓住产权制度,把基本经济制度重要实现形式,表述为混合所有制。这个指导方针现在还在推动我们的企业改革,推动我们在实质精神上把握好大方向大思路,不要陷入“国进民退,还是国退民进”这样贴标签式理解企业改革问题的误区。共融、共赢的大道,就是混合所有制,国有企业、民营企业越来越多地可在现代企业制度标准形式——股份制框架下“混起来”,这是共赢的前提。

对现代市场体系这么重要的内容,我在首先强调“守正”的理解之后,后面跟着的是中央强调了财政改革的定位——财政改革必须解决好要打造“国家治理的基础和重要支柱”,即构建“现代财政制度”的问题。全局意义上,这种制度建设优化,现实生活中是改革开放新时期从一开始直到现在,始终高度关注政府体系履行职能、发挥作用必须有我前面说的“以政控财,以财行政”体系的改革,这个改革是服务于全局现代化战略的。把“财政是国家治理的基础和重要支柱”表述到这样的位置,在这么高等级的文件中是第一次,但其在学理上是非常严谨的:财政处理的公共资源配置,必然和总体的资源配置紧密相关,它的公共资源配置的优化,对接的是政府更好发挥作用,对于全面改革发挥支撑作用,对于整个资源配置优化,要起到不可或缺的匹配作用。

现代财政制度就是我们今天所讨论的主题。怎么样深化财税改革达到中央指导方针的意图,“守正”之后的“出奇”,是相当复杂的,决不是我们简单看国际经验,看我们过去有些什么自己初步的经验积累,然后中国就可以按照原来的认识一路现代化了。我们还必须在深化改革的过程面对一些非常复杂的、非常棘手的问题。政府和市场的关系,比如说我们过去认识到是理清二者的边界,各尽其责,既不越位又不缺位,大家都接受了,那么这是政府和市场划清边界、“井水不犯河水”的概念,但现在“螺旋式上升”到了在非常重要、举足轻重的公共工程、基础设施、产业新城和产业园区的建设和运营,以及国土连片开发这类重大的投资建设领域,政府和市场主体可以以合作伙伴的关系一起做——不是划清边界,而是大家在一起以伙伴关系形成契约,一个项目一做三十年、五十年,甚至还有案例长达一百年。这些认识都是很有挑战性的,都具有它的复杂性。

守正而出奇,出奇要承担风险,争取出奇制胜——在现代化的冲关期,这条道是相当窄的,有种种复杂的问题,掌握不好就会走偏,但是我们别无选择,我们的希望之所在,就是在相对窄的通道里冲破现代化的“历史三峡”,冲关成功。瓶颈期过去以后,是我们跨越中等收入陷阱达到中央说的,2035年基本建成社会主义现代化、并乘势发展追求2049年建成现代化强国的新境界了。未来十几年,却恰恰是外部压力和内部矛盾凸显交织在一起,对我们最严峻的考验期。

这三个以“现代”前置词来表述的重要概念下面,还必须说到,三中全会的“六十条”形成经济改革为重点的全面部署之后,顺理成章地又有了四中全会关于“全面依法治国”的重要文件,我把它称之为现代化为取向派生而来的“现代政治文明”。全面依法治国、依宪行政,这就是要构建高标准、法治化的社会环境,也是市场主体必须得到的现代营商环境。到了五中全会,则系统表述了“现代发展理念”,以创新发展作为第一动力,要带出协调发展、绿色发展、开放发展,落在人本主义主场上的共享发展。这样成体系的现代发展理念,在实际生活中,首先强调第一动力——只有创新才能带出现代化的发展过程,最后又落到共享发展的归宿上,这不仅是中华民族范围之内的概念,应是一直对接到领导人所说的“人类命运共同体”:中国的现代化绝对不是狭隘民族主义的现代化,中国的现代化就是在和平与发展成为时代主题之后,以共享经济的正面推动以及在“核威慑”的现实制约下,争取走出和平崛起之路,而中国的和平崛起不是解决“谁战胜谁”的问题,是解决和其他的经济体共同打造人类命运共同体的升级发展问题。在现代发展理念之后还应该再提到,十九大之前的六中全会的主题“全面从严治党”。可以这样表述,这是解决中国共产党作为执政党必须解决的一个“现代吏治建设”的问题。关于现代吏治建设在现实生活中的意义,咱们心知肚明。

这些,就是十九大之前中央的大政方针,这个大政方针指导我们必须在2020年的全面小康没有多少悬念的同时,还必须推进全面改革部署取得决定性成果,这个决定性成果将决定2020年全面小康之后,我们还有没有后劲继续超常规发展,跨越中等收入陷阱。这里面的攻坚克难,体现在总书记多次说到的一句话“要冲破利益固化的藩篱”,不同的场合不同的讲话中多次运用这样的表述,这里面的内容,跟社会各界讨论多年的既得利益的阻碍怎么化解,实际上是一个意思。

如果非常简要的说一下深化改革,可提几点过去已形成的基本认识。现在的挑战性表现在中国的黄金发展直观体现的高峰期离我们越来越远,高速往下必须调整为中高速,虽然还有黄金发展期特征的尾巴,但“矛盾凸显期”的特点越来越明显,到了改革的深水期,已遇到了一个能不能取得决定性成果的关键时期。对我们来讲,不要看有那么多的成就,有前些年那么多值得肯定的进展,对还没有解决的问题,必须以居安思危、防患未然的战略思维来理解和对待。在迎接十八大的时候,我记得很清楚,当时整个社会上大家种种的不安情绪其实都非常明显。当时挺有影响的,是有研究者身份说出来的“两只老虎赛跑”的比喻:一位体制内工作挺有影响的海归人士,在那时候大家很看重的微博上说,中国现在的基本形势是“两只老虎,分别代表改革和社会问题在赛跑”,这两只老虎各自要素齐全,彼此似乎也看不太清楚对方,但是都在跑,谁跑得更快一点,将决定整个中国社会未来的命运。我很认同他这种以网民好接受的比较生动的表述形式,勾画出来我们必须重视的重大问题。这个重大的现实问题,到一些智库的研究方面,态度大同小异。我记得很清楚,当时迟福林院长主持的海南综改院的研究报告,主题就是“使改革跑赢危机的三十条建议”,不也是这个意思吗?大家已经感受到,如处理不好这个事情,我们可能会掉入不想落入的陷井状态。

这样的背景下,中国深化改革在未来的十几年时间段里,有一个“创造历史”的关键性意义:处理得好,对转型陷阱、中等收入陷阱,修昔底德陷阱等人们讨论的、中央很多文件也涉及的这些概念,它们的潜在威胁我们可以控制、化解;但如果处理不好,不言而喻,我们不能打保票的、对我们不利的东西,可能会在实际生活中对我们造成非常大的困扰。我们必须在“六十条”指导下抓住改革这个主线,寻求释放现代化过程中领导人所说的改革“最大红利”,抓住这个现代化的“关键一招”,认识、顺应、引领新常态。在让市场充分发挥作用的过程中,财税改革必然要作为重头戏。

实际的进程也是,六十条公布之后,政治局首先审批通过的第一个具体领域、部门的配套改革方案,就是财税改革。这是一系列改革拉开帷幕,按照全面改革部署推进攻坚的重头戏,合乎逻辑地重现了作为国家治理基础和重要支柱位置上的财政改革的先锋作用:在改革开放最开始,宏观层面它就作为突破口,率先通过财政的分灶吃饭,实行向下的分权,到了南巡之后,又是选择财政作为势在必行的构建间接调控体系的重要的制度建设,下决心在1994年1月1日推出分税制财税改革,这样把原来的行政性分权转为经济性分权,使间接调控体系的框架形成基本格局,一直延续到现在。到了这一轮深化改革啃硬骨头,又是合乎逻辑地,首先审批通过财税配套改革方案,后面跟着一系列的改革方案,如公车的改革、户籍的改革、土地流转制度的改革、司法的改革、价格的改革、国企的改革等,陆续推出。

简单回顾一下十八届三中全会后政治局首先审批通过的财税配套改革方案里提出的改革要求,分三大方面:

一、预算管理改革

预算管理改革的内容,大概有如下几个特别的维度:

1、政府预算是政府所有活动在具体资源配置方面,通过计划文件及其执行所表现出来的运行载体,政府预算直观的看是政府从哪儿拿钱再怎么用钱,钱在哪里怎么拿来,用到哪里去怎么用,是与政府所有职能的履行紧密结合在一起的。建国之初,毛泽东主席就说,国家预算很重要,其中可以看出政府活动的范围和方向。我们现在如说全了,政府活动的范围、方向、政策、要领,在预算里统统都要反映出来。

预算改革取向上首先要强调透明度和完整性。透明度就是要让公众知情,信息的细致程度要逐渐提高。首先是中央及各部委预算概念的部门预算,要挂在网上晒出来,并要求从中央到地方都要如此,把预算内容挂在网上,让公众知情,接受公众的质询、监督。完整性就是编制全口径的预算,所有的政府财力必须都进预算体系,不再允许有预算外资金概念存在,更不要说制度外资金。这都是十八大以后非常明确的预算改革方面的基本要领。透明度带来的制度建设的意义,非常值得再强调一下:看起来是一个让公众知情的问题,而逻辑上讲,公众一旦知情,关于纳税人交的钱进入国库,政府拿这些钱怎么去用,知情权有了,以后自然会跟着生发出质询权—是不是有不对头的地方?老百姓就要质询,就会有建议权即正面提出该怎么样,还有监督权,收支安排合理还要监督你是否落实到位。由知情权带来的质询权、建议权、监督权,如果能够很好地形成法治化保证下的制度安排体系,实际上就体现了法治和民主的结合,其实就是在把这样的一套制度安排,落实到共产党带领人民闹革命时所追求的人民群众对公众事务“当家作主”的实现。看起来是透明度的问题,后面跟着的是整个机制和制度的建设,可推进到现在为止我们还无法正面设计的政治体制改革的内涵。

透明度和完整性,在国际经验来说,必须特别提一下《美国进步时代的启示》在这方面重要的借鉴。在1998年,即1994年分税制改革的新体制稳定运行几年以后,当时主管财政的李岚清副总理,以及时任财政部长项怀诚同志,也是我们马洪基金会现任的理事长,他们力主把财政转型表述为公共财政,以这种财政转型匹配社会主义市场经济的内涵,也就是财政的制度建设要在改革过程中提高现代化程度。那个时候他们特别看重的是王绍光教授写的看起来并不长的文章—《美国进步时代的启示》,后来展开成为一本书。美国世界头号强国地位的确立,有相当长的过程,但是非常关键的是,它的GDP已经成长为世界老大的时候,在四十年左右的时间段内完成的进步时代的制度建设。1880年到1920年,这四十年被称为进步时代,美国的特点是一方面黄金发展特征有了,GDP迅速冲高,同时更有矛盾凸显出来,怎么化解?当时美国也普遍存在官员行为不端,掌握公共资源者,不给钱不办事,给了钱乱办事,另外苛捐杂税满天飞,老百姓伴随着发展,收入提高,有新的诉求,有种种不如意的事情造成矛盾的凸显和激化。一些不良的、恶性的事故,随着高速发展也不断震动社会。这一混沌的场景下,美国人怎么走出来的?最简单的总结,就是要求政府在履行职能的过程中,逐渐把相关信息披露出来以后让公众都知情,在法治保障下形成像模像样的预算制度。预算首先要解决钱从哪里来,所以就要有非常规范的税收制度、税收法案。公众意愿必须有表达的通道、形式,新闻媒体监督政府是理所当然的。这些事情合在了一起,针对一些特别的不良事件,要靠法治亡羊补牢防患未然,三角衬衫厂一场大火烧死100多名工人,震动全美,跟着制定出来的法律,是所有多层建筑物必须外挂金属疏散梯(窗户下面要跟上疏散梯),没有这样的配置,建筑物不许用。我在80年代到美国做访问学者时,我租住的地方推开窗户就是金属疏散梯。我们看电影里也有这样的不少场景镜头,我看到王绍光的文章,才知这来源于美国人痛定思痛的法律建设。

中国这么多年,大火烧了多少场?包括深圳的大火和其他地方的大火,中国为什么不能形成一个非常明确的法律去做这种规定?有人跟我讨论过,你要敢这么规定,中国的城市区域会盗贼横行,现在中国居民家庭还必须设防盗窗、防盗门,谁也不敢像美国法律规定出来的那样,前些年昆明也只能做到强力推行临街窗户通通把防盗窗拆除,也没有带出类似于金属疏散梯成为法定规定的条件。这就是中国的制约,我也苦无对策。但可借鉴之处是非常明显的:透明度、完整性后面跟着的是公众参与,是大家一起走向共和的途径,依法使公共资源配置的绩效提升,靠规范的税收和预算优化政府职能和公共服务,提高公众的获得感、幸福感。

2、预算体系怎么形成?有四个相对独立又相互协调的部分。我们过去看到的财政局、财政厅、财政部对人代会报告的一般公共收支预算,只是一项,后面跟着的还必须有国有资本经营预算(简称资本预算)、还要有社会保障预算(首先从基本养老开始,是政府支持这个体系的预算形式)。再就是有基金预算,地方政府土地批租收入进的就是基金预算。这四个预算都相对独立,但是必须协调合成一个预算体系,表现为政府财力通通在预算里,反映它的完整性。当时还非常明确地要求,化解各部门的既得利益,预算中的重点支出以后一般不再做挂钩的安排。前些年曾先后突出这个重点、那个重点的安排,形成越来越多的挂钩,比如说农业、教育、科技、精神文明、计划生育,都要求跟财政支出盘子以什么样的条件挂钩,到了科技不光是挂钩,还要逐年提高投入的比重,但没说提高到什么时候为止,这就带来一个问题,如果长期执行下去,科技支出的比重会趋向于百分之百,可能吗?但当时就是这么规定的。十八届三中全会后,财政部反映给中央:整个财政支出盘子里,48%,即差不多一半已经固化,财力统筹协调没有弹性了,这种挂钩是违反理财规律的。我们承认这些领域是重点,但是不能以这种方式去保障重点,所以这方面也非常明确地在改革文件里规定,以后一般不再做挂钩处理。

3、要发展三年期、跨年度的滚动预算。后来概念有点调整,表述改为三年滚动规划。编预算,就得把非常细致的数据都安排好,我们没有这样的预测能力,改为先做粗线条的三年滚动规划,发展方向还是从中央到地方,都更好体现瞻前顾后,预算并不局限于一年眼界,以更好适应现实生活和发挥预算对政府履行职能更好的指导功能。这样跨年度滚动安排预算也是国际经验。80年代我在美国做过一年访问学者,美国的中央级联邦政府是五年滚动,州一般是三年滚动。当时就体会到这么做,显然有利于使公共资源配置的瞻前顾后跳出本年度的局限性,做成三年、五年,管理绩效提高是跟形式结合在一起的,看起来是技术性问题,实际上还是整个体系运行的绩效追求能不能借助技术形式很好实现的问题。这对于政府方面的预测能力,要求会明显上台阶,如果对三年、五年期的未来经济社会发展做不出像样的预测,那也就做不出应有的高水平规划和预算,中国对此必须由粗到细做多年的努力。

4、完善转移支付。转移支付是财政体制里的重要组成部分,在我国这样区域差异非常明显的大国里,转移支付应该处理为中央和省两级自上而下、发挥维护国家统一、民族团结、推进各个区域共同富裕的重要功能性制度安排。如何完善?最主要的,是一般性转移支付的具体机制应该是比较客观的因素法,用统计数据可以代入的一系列指标形成计算公式,而不是“跑部钱进”。一般性转移支付给地方和下级以后,地方和下级有权与自己本级的收入合在一起,在一个大盘子里统一安排使用,上边没有任何“戴帽”的要求。另外一种是专项转移支付,是戴帽下达的,已规定好用于什么地方。总体来说专项的比重要压低,可以合并的专项要合并,特别是不能对地方要求拿专项时由承诺地方资金配套所给财力不足的部分,那是逼着地方说假话—越欠发达地区越要追专项,争取专项的时候越要说假话,不说假话资金就拿不到,这不是好的机制。此处还有:

5、加强执行管理。

6、规范地方债务。

7、规范税收优惠。

时间的关系不展开说了,规范地方债务如果展开说,有很多的内容—大家应注意到这一方针所结合的是我们修订《预算法》,经过前面十多年的努力,走到四审,最后把《预算法》做出重要的修订,使地方政府发债权名正言顺、登堂入室、阳光化了。

二、税制改革

税收是要解决政府发挥职能作用钱从哪里来、怎么来的问题。税制改革中曾规定了六大任务,现在这六大任务总体来看,并没有按照中央的时间表在2016年做出见眉目的交代,现在已经到2019年了,还有一些有待完成的事项。分别来看:

1、营改增。这是在2016年国务院领导下死命令,部门和各地立军令状,当年5月1日终于全面铺开了营改增。

2、消费税。说了多年现在还没有动静,到底怎么改还有待有关部门推出方案。

3、资源税。在比较普遍地按照从量征收变成从价征收,以更好适应市场经济中自然资源要素价值表现、比价关系演变规律的同时,做了扩大覆盖面的努力。比如水资源税开始在河北试点,后来扩大到十个省级行政区域,前瞻是全面铺开,尽可能把水资源以及其他的自然资源,统统纳入资源税调节的覆盖面之下。

4、环境税。2018年修法以后,环保部门和税务部门配合,开始以“费改税”负担平移的方式在依税法执行征收。说是负担平移,实际上因为税务部门的管理比原来环保部门环保所的管理更有约束效应,所以对于造成排污的主体,压力是提升的。未来的环保税还要进一步优化对接到环境税制体系的建设上。

5、个人所得税。过了这么多年,终于看到于2018年个人所得税有了新一轮改革。总体上该肯定之处,一是综合机制终于有了起步;二是老百姓关心的针对性的专项扣除,有了很好的、比较有力度的新的制度规定:特别是第三,回应民众诉求,在提高所谓起征点方面,讲了多年以后,推出了新的安排,提高到5000元的起征点。再加上五险一金,根据公布出来的数据,全中国一下子有8400万人左右,从过去在起征点之上,现在落到起征点之下了,他们百分之百不再受到个人所得税税负的影响。剩下的6000万人出头,在起征点以上交个人所得税。随着老百姓收入提高,这个面还会继续扩大,但对于将近14亿人来说,原来1.4亿个税纳税人的比重不算高(十分之一的国民),现在个人所得税覆盖面又明显缩小,那么今后怎么样逐渐提高直接税的比重?这还是十八届三中全会强调的改革方向—这个方向并没有改变。个人所得税的低、中端要降低税负,对高端的调节能力应该提高。综合,就是想让收入高的人更多做贡献,遗憾的是,这一轮个人所得税改革只是在劳动收入方面做了综合,非劳动收入一分钱都没碰,同时又没有调低最高边际税率,这又带来新的问题。面对新的问题,在粤港澳大湾区,做出调整方面已经有文件出台,即国务院批准广东对于个人所得税对应的专家群体所形成的税收,减免由地方政府规定,可以以补贴的方式使这些人避免增加个人所得税负担。说白了,这些专家型的企业技术人员、管理人员,除了工资收入,还有稿酬、劳务费和特许权收入(如发明专利带来的收入),个税税负明显提高、又不做对冲的话,他们就可能用脚投票跑香港去了。高科技公司要留住高级人才团队更困难了。怎么办?允许地方政府以补贴的方式,把新增的税负退回去,以维持原来的税负不变。这对于全国颇有借鉴意义,但现在执行的范围只限粤港澳大湾区。这件事情怎么样优化,仍是后面的问题。

还有房地产税。这个税,大家高度关注、热议多轮,中央说要加快立法,到现在为止也没能真正体现出来。怎么加快改革?这是块硬骨头。

比较概要地说,六大任务,现在还有一半左右需要我们在攻坚克难的决心之下,继续推进“税收法定”轨道上的改革。

来源:贾康学术平台,https://mp.weixin.qq.com/s/yv_2ShkiMpQS1nSIRIDWgA 发表时间:2019年5月31日