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刘旭阳、金牛:城市“抢人大战”政策再定位——聚焦青年流动人才的分析

作者: 刘旭阳,南开大学经济学院博士研究生;金牛,南开大学经济学院博士研究生 发布日期:2019-10-18
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城市“抢人大战”是中国劳动力市场的新现象,催生了参差不齐的人才吸引政策。本文使用2017年流动人口动态监测数据,以青年流动人才(45岁及以下、大学专科及以上学历的流动人口)为研究对象,回顾研究文献,从收入、住房、子女教育、落户意愿与产业结构等五方面,结合“抢人大战”的诸多人才引进政策,总结研究对象的基本特征,剖析其背后问题,提出政策再定位的建议:结合城市定位给予人才合宜的承诺条件;保障人才差异化的住房福利需求;相机破除教育资源壁垒;增强户籍的公共资源附着力实现多渠道留人;提高所引人才与当地产业的契合度。

一、背景分析

“发展是第一要务,人才是第一资源,创新是第一动力”[1]。随着社会老龄化程度持续加深,以及劳动力资源数量不断下行,劳动力市场的结构性短缺问题日益严峻。在此背景下,如何“抢”人,如何“抢”高素质的人成为城市未来发展的关键所在。从2017年初武汉提出“五年内留住百万大学生”的口号至今,除仍定位高端人才招引的北京和上海之外,我国主要城市轮番打响“抢人大战”,竞相出台吸引一般性人才的优惠政策。长沙、南京、武汉、成都、天津等城市纷纷提出符合年龄规定的本科毕业生,可直接申请当地户籍。同时,大部分城市为进一步提高吸引力,在降低落户要求的基础上,亦在最低工资承诺、租房补助、购房补贴、生活补助等方面给予支持,为引入人才提供全方位的保障,“抢人大战”愈演愈烈。

“抢人大战”效果如何呢?2018年第二季度主要城市人才净流入的数据显示[2],在该轮“抢人大战”中,杭州、成都、西安、长沙和武汉等城市效果明显,其中,郑州、南京、沈阳等城市实现了人才净流出到人才净流入的转变;但北京和上海的人才净流入比例不升反降,天津在“抢人大战”前后人才净流入均为负值。

各城市人才政策的实施效果各异,对此议题学界从不同视角展开了探讨。有学者认为这种人才吸引手段为青年流动人才取得当地户籍提供途径,并为其在当地安家落户提供保障,这种自下而上、自二线至一线的政策蔓延,有助于推动大城市户籍制度改革进程,为未来城市人口调控政策的制定和实施提供参考[3]。有学者认为一些城市“像撒胡椒面一样”加入“抢人大战”,未考虑当地经济社会发展的实际需要,未据此明确界定城市未来发展所需的特定人才,因此政策效果不佳[4]。也有学者指出当前政策过多体现对所吸引之人本身的直接诉求,未能体现依靠企业吸引人才,且内容单一同质化现象突出[5]。本文认为,自2018年6月之后,随着各城市出台人口吸引政策的速度放缓,各城市加入“抢人大战”的态度正逐渐由跟风向理性转变,而高质量地实现这一转变的关键在于回顾与总结“抢人大战”的实质问题,即把握好“抢人大战”的潜在对象—青年流动人才的本质特征,只有对“人”的问题有更清楚的认识,才能对城市“抢人大战”中所出台的人才政策进行全面理性的再定位,实现“留人”到“用人”的政策效果的跨越。

二、文献回顾

1.人才引进政策的相关研究

早在“抢人大战”之前,已有不少学者对国家、区域和省市层面人才引进政策的制定、实施和效果评价等问题展开了全面研究。杨河清和陈怡安以国家“千人计划”为研究对象,从“引得进、留得住、用得好”三方面进行实证分析,结果表明该计划实施效果良好,总体收益高于成本[6]。朱军文和沈悦青则横向比较了2008—2010年各省出台的人才引进政策,认为政策问题在于重引进、轻使用,未能实现从依靠待遇引进人才到凭借事业吸引人才的转变[7]。刘媛和吴凤兵、李帮彬和方阳春分别以江苏省内三大区域和杭州市出台的人才引进政策为研究对象,研究政策制定和实施的不足之处,并一致认为当前人才引进政策存在“重引进、轻培养”的问题,这势必会限制未来人才的发展潜力和机会,降低政策吸引力和效果[8][9]。

在人才引进政策的研究方面,学者们关注的是政策能为人才发展提供怎样的前景,这关涉到政策的核心竞争力大小,对于“抢人大战”亦不例外。陈秋玲和黄天河等在基于我国人才引进政策对人力资本流动性和创新进行比较研究时,特别强调建立长效人才发展保障机制的重要性[10]。回顾至此,未来政策应聚焦于“人才发展”无太大争议。本文以人才本质特征为切入点,将青年流动人才本质特征与政策发展方向进行关联研究,试图为未来城市“抢人大战”政策再定位抛砖引玉。

2.青年流动人才特征研究

主要城市人才吸引政策的适用对象,一般具有年龄(45岁及以下)和学历(本科或专科以上)两方面的门槛要求。因此本文将45岁及以下、具备大专及以上学历的流动人口定义为青年流动人才,并考察其特征。当前关于青年流动人才特征的研究文献,多聚焦于探析其流动原因。岳昌君基于2009年全国高校毕业生就业状况调查数据,研究发现就业地的经济发展程度等因素对大学生的跨省流动具有显著影响[11]。葛玉好和牟小凡等基于扩展的托达罗模型,分析大学毕业生在不同发展程度的城市之间流动的影响因素,认为城市间收入差距、就业机会差异、生活成本差异以及职业发展前景差异都会显著影响大学毕业生在一线与二、三线城市之间的流动[12]。张抗私和周晓蒙则利用社科基金的微观调研数据,从经济因素和非经济因素的角度分析大学毕业生的跨省流动行为[13]。在经济因素中,流入地经济发展程度、第三产业比例以及房价都对大学生流动有显著影响。

影响人才流动的经济社会因素,本质上即是吸引人才的因素。城市想要吸引并留住人才,尤其需要保证地区特征和发展定位与目标人才群体的人口学特征相匹配。结合“抢人大战”来说,即需要从深层次把握青年流动人才的本质特征。因此,本文以青年流动人才为研究对象,总结其人口特征,并据此探讨城市人才政策的制定方向;而通过政策吸引人才的关键又在于结合人才特点,吸引其服务本地经济发展的同时,为其提供广阔的发展前景。这是同一个问题的两个方面。

三、数据来源和使用说明

本研究使用原国家卫生计生委提供的“全国流动人口动态监测数据”(2017年),基本覆盖全国31个省(区、市)以及新疆生产建设兵团的流动人口数据。由于目前各地出台的人才吸引政策均设置了学历和年龄门槛,本文将45岁及以下、大学专科及以上的流动人口定义为“青年流动人才”,作为研究对象,从该数据中共得到28288个样本。其学历构成方面,大专占比59.9%,本科占比37.1%,研究生占比3.0%;年龄结构上以21~35岁为主,占比达83.7%。

四、特征总结

根据当前城市人才吸引政策中的基本共性条款,结合现实人才需求状况,本文主要从住房补助、生活补助、子女教育支持、落户意愿、行业分布等五方面总结青年流动人才的人口学特征,据此呈现城市“抢人大战”政策的不足之处。

1.平均月收入高于个税起征点

2017年青年流动人才的平均月收入为5680元,分学历考察,大学专科、本科和研究生的平均月收入为5023元、6405元和9260元,均高于个税起征点,可见当前青年流动人才的收入水平较高。以家庭为单位考察,家庭平均月支出为4920元,占家庭平均月收入的一半;家庭支出尤其是住房支出,随着学历水平的提高而增加,青年流动人才的家庭平均月住房支出为1363元,约占家庭月支出的27.7%(见表1)。

在主要城市的人才吸引政策中,武汉市率先明确提出针对青年流动人才的最低工资保障政策,其中大学专科最低年薪为4万元,本科为5万元,硕士为6万元,博士为8万元[14]。但是单独考察武汉市青年流动人才368个样本的实际收入,大学专科、本科和研究生的月平均收入分别为6245元、7065元和8563元,明显高于武汉市人才吸引政策中的最低工资保障水平。这说明青年流动人才的收入水平较为理想,目前城市人才吸引政策中的最低工资保障政策针对性不足,效果自然有限,此类城市应该结合自身定位从其他方面给予人才承诺条件。

目前,出台最低工资保障吸引人才政策的城市较少,考察2018年GDP总量超过1万亿的城市的青年流动人才的平均月收入水平(见图1),上海市、北京市和深圳市青年流动人才平均月收入较高,以最低工资保障政策吸引人才的可行性较弱;同等GDP体量的城市中,长三角地区的城市平均月收入普遍高于其他地区的城市,青年流动人才的工资待遇较好;重庆市、成都市、长沙市、郑州市等中西部大城市,以及天津市等北方大城市,尽管GDP总量较高,但是青年流动人才的工资待遇与其他城市相比还存在一定差距,提高最低工资保障能够增强对青年流动人才的吸引力,最低工资保障政策在这些城市仍然存在实施空间。

2.四成青年流动人才购房居住

给予住房优惠是最常见的人才吸引政策之一,当前居高不下的房价,成为青年流动人才安家生活的主要成本。目前,40.6%的青年流动人才购房居住,44.8%的青年流动人才租房居住。随着学历的提升,购房比例不断增加,其中,大学本科购房比例为45.6%,研究生为50.5%,租房比例则随学历的提升而下降;25岁以下青年流动人才的购房比例为23.3%,租房比例高达55.0%。54.2%的青年流动人才认为在流入地购房仍存在困难,可见青年流动人才的购房压力较大,这无疑是人才吸引政策应有的着力点之一。

目前大部分城市的人才吸引政策均有涉及购房优惠和租房补贴等住房优惠条款,如武汉市、石家庄市、郑州市、长沙市、沈阳市和成都市等。分城市考察,青年流动人才在沈阳市、武汉市、上海市、天津市和苏州市的购房比例超过50.0%,在北京市为33.7%,在广州市为22.0%,在深圳市、佛山市、杭州市和南京市的购房比例不足20.0%。这说明沈阳市和武汉市的青年流动人才购房能力较强,需要将购房优惠的力度提高到一定程度才能起到吸引人才的效果;而对于大多数城市,青年流动人才的购房比例仍不足40.0%,存在着实施购房优惠吸引人才的巨大空间。

流入时间是影响购房能力以及衡量购房意愿的重要因素之一,新进入者短期内购买住房的可能性较小,因此,为有效衡量青年流动人才留在本地的稳定性,本文引入流动时间考察购房与租房行为。数据显示,随着流动时间的延长,购房比例不断提高。流动满5年购房比例达52.3%,而流动不满3年,购房比例仅为25.9%。如表2,分城市考察,青年流动人才在苏州市与天津市的购房压力较小,流动3年内购房比例超过30.0%,流动满5年之后超过50.0%购买住房。上海市流动6~10年的购房比例为67.1%,在主要城市中比例最高。相较而言,深圳市、南京市、杭州市与广州市的青年流动人才购房压力较大,特别是深圳市与南京市,流动超过10年的购房比例仅为30.0%左右,因此,这些城市通过住房优惠政策招揽人才的吸引力较强。

除购房优惠政策外,一些城市亦会提供租房补贴,如石家庄市、长沙市、南京市等,均根据人才的学历层次给予租房补贴,学历层次越高,租房补贴越多。这些城市提供的租房补贴能否有效满足实际需求呢?从表3来看,南京市青年流动人才的租房支出随学历水平的提高而显著增加,租房补贴难以满足租房所需,二者差额较大。而长沙市和石家庄市租房支出基本稳定在1000元左右,租房补贴基本能够满足租房所需,差额较小。由此可见,作为购房政策的重要补充,租房补贴能够在短时间内解决青年流动人才的居住压力,但是对于购房压力较大的城市(如南京市),青年流动人才可能会更偏好租房品质,租房补贴的额度仍需进一步提高。

3.青年流动人才子女上学难题在大城市、高收入和高学历人群中占比较高

城市人才吸引政策在关注青年流动人才自身的同时,也对随迁人员的福利有所涉及,其中最具典型的是随迁子女的上学问题。当前,已婚有子女的青年流动人才中,50.5%表示面临子女上学难题。从收入水平考察,存在子女上学问题的青年流动人才平均收入为6877元,比不存在该问题的群体高1508元;从学历层次考察,研究生学历存在子女上学问题的比例为64.6%,比大学专科学历高16.4个百分点;从年龄组总体考察,50.5%的26~45岁群体存在该问题,分年龄来看,46.5%的26~30岁群体、55.8%的31~35岁群体、57.8%的36~40岁群体和46.8%的41~45岁群体存在该问题;分城市考察,北京市和上海市存在子女上学问题的青年流动人才占比分别为66.3%和70.3%,天津市这一比例为56.1%,杭州市为51.7%,苏州市、重庆市、南京市40.0%左右的青年流动人才存在该问题,长沙市则不足30.0%,这些数据亦印证了该问题的严峻程度与城市类型及青年流动人才的结构相关的事实。

以上数据表明,青年流动人才的子女上学难题并不一定与经济状况存在直接关系,大城市收入和学历水平越高的青年群体反而更易出现子女上学难题。这也印证了当今中国婚育年龄变迁的事实,即那些学历越高的人群,通常年龄更大,其成家有子女的比例也越高,因而面临的子女上学难题自然也越严峻。如果能解决相应随迁子女的上学问题,人才政策对于该类人才的吸引力会大大提高。总之,如果城市“抢人大战”政策的受众人群主要是高学历的流动人口,则随迁子女教育是制定人才政策必须考虑的重要条款;如果城市想吸引相对年轻、学历相对不高的人才,短期内难以收获随迁子女教育政策的显著效果,但长期内依然可行。

4.过半的青年流动人才愿意落户,但城市间差异显著

总体上,53.9%的青年流动人才有将户籍迁入流入地的意愿,迁入意愿比例随年龄的增加而上升,该比例在16~20岁年龄组中为39.3%,21~25岁年龄组中为45.8%,26~30岁年龄组中为54.5%,31~35岁年龄组中为60.1%,36~40岁年龄组中为60.5%,上升趋势明显;同时,迁入意愿比例亦随学历的提高而上升,该比例在大学专科群体中为49.8%,在研究生群体中为68.0%。如图2,分城市考察,北京市和上海市仍然是青年流动人才落户意愿最高的城市,迁入意愿比例接近90.0%;而同为一线城市的广州市和深圳市迁入意愿比例为60.0%左右;天津市的GDP总量虽然不及北上广深,但由于具有相当程度的医疗资源和教育资源,且相对生活成本较低,在该地的青年流动人才仍有较高的落户意愿;东部沿海经济发达地区的城市,如青岛市和杭州市等,在经济条件良好的基础上,由于生活环境宜居,居住性价比较高,青年流动人才落户意愿也相对较高。西部和中部城市的户籍迁入意愿比例较低,普遍低于50.0%。

当前,各大城市纷纷加入“抢人大战”,出台落户优惠政策吸引人才,但青年流动人才在各大城市的落户意愿存在显著差异。一方面,生活成本相近时,落户意愿与城市资源相关,如2017年北京市、上海市和深圳市的人均消费支出分别为39843元、39792元和38320元,三个城市的生活成本相近,但青年流动人才在北京市和上海市的落户意愿更高,这是因为户籍背后所涵盖的社会福利和公共资源才是吸引青年流动人才落户的关键因素;另一方面,在医疗和教育等资源相近的城市,人才落户意愿的高低与生活成本差异相关,2017年天津市人均消费支出比深圳市低10479元,更低的生活成本为天津市带来了青年流动人才更高的落户意愿。此外,尤为重要的是,当青年流动人才在生活成本和城市资源之间进行权衡时,城市资源的吸引力更大,以天津市和重庆市的比较为例,2017年重庆市人均消费支出为17898元,尽管生活成本更低,但户籍附着的公共资源有限,青年流动人才的落户意愿相对较低。因此,各大城市更应该审视到青年流动人才在选择户籍时其背后更深层次的缘由,是受到户籍所附带的教育、医疗、社会保障等资源的吸引。同时,城市的经济发展潜力才是人才竞争过程的逻辑起点,对于那些在现有户籍吸引力上落败的城市,一方面应该充分保障所引人才“进入”城市之后的待遇能匹配城市生活成本,另一方面更应该从城市长期经济发展的持续动力上,去设计户籍吸引政策背后的细则。

5.青年流动人才在不同城市的行业分布具有异质性

将人才招引工作与城市产业发展结构以及未来规划相结合,可以有效聚焦潜在招引对象,避免人才政策制定的盲目性,提高政策实效。专科学历流动人才的行业分布中,占比最高的为批发零售(17.5%)。研究生学历流动人才的行业分布中,教育占比最高(17.4%),金融(8.6%)、公共管理和社会保障(6.1%)等行业进入前五队列,行业分布具有高附加值的特征。本科学历流动人才的行业分布情况则介于专科与研究生之间,既涵盖了前者集中的批发零售(9.1%)、建筑(7.1%)等行业,也涉及后者集中的教育(10.1%)、信息传输(7.6%)、电子设备制造(6.9%)等行业。

青年流动人才在不同城市的行业分布分化特征明显。一线城市中,研究生学历流动人才大多从事金融和信息行业。其他城市中,教育与科研行业是研究生学历流动人才的主要选择,而批发零售是专科学历流动人才分布占比最高的行业。天津市作为北方工业重镇,其青年流动人才在制造业中占比最高。南京市从事建筑行业的青年流动人才占比较高,其本科学历流动人才在建筑行业中占比亦然。不同城市之间行业分布差异化较大,这决定了其人才政策取向的不同,一线城市应当施行吸引金融及信息产业相关人才的招引政策,而其他城市应当根据城市自身竞争力,合理制定吸引人才的行业规划。

五、结论和政策建议

本文将“抢人大战”中主要城市的人才吸引政策,与青年流动人才的基本特征进行了匹配分析,主要结论为:(1)目前,青年流动人才的实际收入水平较高,平均年收入超过6万元,在东部经济发达地区水平更高,依靠最低工资保障进行人才招引的政策效果不大,最低工资保障承诺仅在部分中西部城市尚存空间。(2)四成青年流动人才已在流入地购买住房,主要城市中南京、杭州和深圳等城市的购房压力仍然较大,部分青年流动人才注重租房的品质,租房补贴与实际租房支出缺口较大。(3)已婚有子女的青年流动人才中过半数认为子女在流入地接受教育存在困难,且该群体的高收入特征明显,在高学历和大城市中占比较高。(4)五成青年流动人才在流入地有落户意愿,但城市之间异质性较大,在中西部中心城市的落户意愿不足三成,提高落户意愿的压力较大。(5)随着学历水平的提高,青年流动人才的行业分布逐步由低端服务业过渡到高端服务业,但因城市间产业发展程度存在差异,青年流动人才的行业分布的异化特征明显,在特大城市集中于金融与信息产业,在其他城市集中于教育与科研机构。

基于以上主要结论,本文提出如下建议:

给予所引人才合宜的承诺条件。当前青年流动人才的平均工资水平较高,对于有条件提高工资水平的城市,应当依据本地青年流动人才实际收入水平,进一步提高青年流动人才的最低工资保障标准,发挥高工资吸引人才的功效;对于提高工资水平所需条件不足的城市,应当通过其他诸如晋升承诺、五险一金承诺、未来工资增长机制承诺等隐性福利待遇承诺,收获引人和留人的效果。

施行多样化的住房补贴政策。城市青年流动人才的购房比例差异较大,对于购房比例较高的城市,应当出台基本的购房优惠政策,充分保障其购房需求。对于购房比例较低的城市,根据地方财力尽可能提高购房优惠的同时,也应积极实施租房补助等互补政策,建立梯度化租房补助政策,给予青年流动人才充足的租金支持。

人性化解决子女教育问题。遭遇随迁子女受教育问题的群体在大城市、高学历和高收入人群中占比较高,因此,对于紧缺领域高端顶尖人才,其子女接受教育应当不受学区和学校性质的影响,在市域内自由择校;对于一般人才,应当逐步取消住房、户籍与教育资源的捆绑,尽可能实现教育资源的公平配置。

积极响应国家户籍改革号召。2019年3月31日国家发改委发布《2019年新型城镇化建设重点任务》通知,要求I型大城市全面放开放宽落户条件,II型大城市全面取消落户限制[15]。各城市应该结合自身类型,以新思维积极响应国家户籍改革号召。落户意愿较高的大城市,要确保人才留得住,在提供资金支持的基础上,促进人才的社会融入,实现感情留人;落户意愿较低的大城市,引人是关键,应强化户籍背后所依附的城市资源的服务能力,诸如提升教育水平,优化医疗卫生资源配置等,全面提高户籍的公共服务附着力和吸引力。

提高人才与产业的契合度。政府应做好城市的发展规划与定位,塑造城市特色形象;为优势产业做好服务与保障,打造城市特色产业,从而形成相关人才集聚的产业高地,提高人才招引的针对性,降低盲从性,实现人才发展与城市建设的双赢互动。如深圳市应当出台多元政策,提高不同层次人才与城市信息技术产业不同岗位的匹配度,在信息技术产业中,既保证一般人才的生产活动,又保证高端人才的研发活动,形成人才招引政策与产业发展方向高度契合的信息平台与系统。又如南京市建筑业十分发达,政府也应为流向不同的岗位的不同层次人才做好相应的配套服务,提高人才招引政策的针对性和匹配度,进一步助力城市的高质量发展。

参考文献:

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[15]国家发展改革委.关于印发《2019年新型城镇化建设重点任务》的通知[EB/OL].2019-03-31.http://www.ndrc.gov.cn/gzdt/201904/t20190408_932865.html.

来源:中国青年研究,https://mp.weixin.qq.com/s/ECAFbVJFzbqBGQdEWRo_Qg 发表时间:2019年10月18日