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杨振:“重而不唯GDP”是地方高质量发展竞争的“指挥棒”

作者: 杨振,中央党校经济学教研部副教授 发布日期:2019-09-18
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改革开放以来,中国经济高速增长举世瞩目。从改革开放之初的人均GDP155美元,尚不足非洲国家平均水平的三分之一,到当下人均GDP近1万美元,开始向高收入国家门槛迈进。中国经济发展,无疑是世界经济发展史上的奇迹。增长奇迹到底从何而来?有别于西方逻辑,中国经济增长奇迹并非放任自由的结果,政府在本质上行使了完全不同于古典经济理论下的“守夜人”职能。习近平总书记指出,既要“有效的市场”,也要“有为的政府”,揭示了增长奇迹背后的中国特色制度安排。过去,地方政府之间为发展速度而竞争,成为经济增长的重要引擎。当下,推动地方政府再竞争,引导从竞争增长的“高速度”到竞争发展的“高质量”,是新时代实现高质量经济发展的关键所在。

地方政府间竞争是中国特色的制度安排

地方政府间尤其是县际间的竞争,被认为是极具中国特色的经济制度安排,它为中国经济高速增长提供内生动力。那么,地方政府间到底在为什么而竞争?可观察到的事实是,在传统的制度约束下,地方政府确实更容易为增长“高速度”而竞争。为实现高速度发展,地方政府竞相提供更完善的基础设施和公共服务,在用能、用地、融资等方面给予政策性优惠,“招商引资”竞赛在各层级政府中都成为重要的工作抓手。

如何辨证看待这一现象,为什么地方政府没有主动竞争发展的“高质量”呢?一方面,要看到地方政府竞争发展速度存在“时代合理性”。不能否认的是,地方政府竞争高速度的行为,是过去制度约束下理性竞争的结果;一方面,也要看到地方政府竞争发展速度已面临深层次约束,中央正在引导地方政府为发展的“高质量”而全面再竞争,一些新的制度约束正在不断重新确立。

进入新时代,我国社会的主要矛盾发生变化,中国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段,地方政府也顺势开启了为高质量发展而全面竞争的新格局。高质量发展,也可成为新时代地方政府之间新的竞争准则。促进地方政府竞争向高质量转型,通过新的制度安排引导地方政府竞争发展“高质量”而非增长“高速度”,必将为引领中国经济迈向高质量发展提供新的动力。厘清那些将地方竞争导向“高速度”而非“高质量”的现实背景和制度性约束条件,是优化地方政府竞争机制的逻辑前提。

要素市场化改革优化地方政府竞争秩序

从要素支撑能力来看,在低要素成本环境下,地方提升发展质量的竞争压力不足。低成本要素投入,有效支撑了部分地方企业的利润获取能力,高质量发展因而难以成为地方政府的竞争首选策略。要素成本不断提高,一定程度上成为倒逼高质量发展的内生动力。以劳动力为例,近年来劳动力成本上升已是不争的事实。劳动力之价上升,实际上传递给企业转型升级信号,市场中的企业对上升的劳动力价格作出理性反应,并据此调整劳动力与资本投入关系,这是大行其道的“机器换人”策略根源所在。

竞争中的地方政府该如何作为?政府可“逆流而上”加大对企业的补贴,以此对冲劳动力成本上涨给企业带来的经营压力;也可“顺势而为”促进转型升级,实现更高质量发展。政府究竟如何作出选择,取决于地方政府面临什么样的制度约束条件。自1994年实行分税制改革后,地方政府的财权下降但事权上升,财权事权不匹配问题日益突出。“巧妇难为无米之炊”,地方政府竞争性“创税”动力被激活。在竞争性招商引资压力下,地方政府为企业开出了形式各异的优惠条件。这些优惠条件主要集中在对企业进行要素成本的补偿方面,典型如零土地价格、政府贴息贷款、税收减免或返还等,由此形成了人为的低要素成本环境。在这样的制度环境下,许多地方政府更倾向于选择补贴企业。但要清楚地看到,补贴企业不等于提高了企业未来的竞争能力,在竞争中失败的企业在一轮轮补贴之下,非常容易成为“僵尸企业”。

时下全面深化改革不断推进,党的十九大报告将要素市场化配置作为经济体制改革的两大重点之一,地方政府未来通过干预和扭曲要素市场获得成本优势的做法,已受到严格的政策性约束,传统的政策操作空间大大收窄。时至今日,低要素成本环境所依赖的政策环境已经发生了根本性变革。近年来,中央出台了多项优化和引导地方政府竞争行为的政策措施,如清理规范税收等优惠政策,清理了地方政府出台的限制、排除和影响公平竞争的行政法规,在市场体系建设中建立公平竞争审查制度等。中央与地方财权事权划分改革也开始分领域启动,未来地方的事权将有更适宜的财权作为保障。

这些新的制度调整,进一步弱化了地方政府间竞争性“创税”的压力,为地方政府间再竞争发展的“高质量”提供了内生动力。竞争发展“高质量”,不再一味竞争低成本和高速度,已逐步成为地方政府的最优策略选择,浙江“以亩产论英雄”和供应“标准地”就是典型之举。实现高质量发展,离不开要素市场化改革。矫正低要素成本带来的扭曲激励,让要素真正反映市场供求和稀缺程度,传统产业顺应要素成本上升、实现转型升级也就有了倒逼机制。以要素市场化改革为突破口,规范地方政府扭曲要素价格的不公平竞争行为,就显得越发重要。

地方政府绩效评价新体系突出激励相容

地方竞争约束将地方政府导向竞争发展“高质量”,还需要顺应新发展理念,改革地方政府绩效考核评价体系,为地方政府尤其是官员晋升提供激励相容的制度安排。所谓激励相容,就是让真正贯彻新发展理念、致力于高质量发展的地方政府和主政官员,在高质量发展绩效考核评价体系中能脱颖而出。

传统考核评价体系下,经济发展的“速度”易测度,而发展之“质量”难监测,因此GDP更容易成为评价地方政府绩效的“牛鼻子”。在这种机制下,地方政府之间竞争发展速度也是当时制度约束下的最优选择。党的十八大以来,习近平总书记反复强调,“不简单以GDP论英雄”“既要GDP,又要绿色GDP”“环境就是生产力,良好的生态环境就是GDP”,还特别针对干部考核提出“要改进考核方法手段,既看发展又看基础,既看显绩又看潜绩,把民生改善、社会进步、生态效益等指标和实绩作为重要考核内容,再也不能简单以国内生产总值增长率来论英雄了”。不难看出,新时代评价地方政府的根本准则发生了根本性变化,降低GDP在地方政府干部考核指标体系中的比重,已是大势所趋。

习近平总书记的这些重要论断,为地方政府间竞争发展“高质量”,提供了根本遵循和长期激励。改进地方政府绩效评价体系,“重而不唯GDP”是新时代引导地方政府为高质量发展进行竞争的“指挥棒”。过去5年,福建、浙江、贵州等地,相继改进了地方党政领导班子和领导干部政绩考核方式,GDP也不再是地方考核的“牛鼻子”。一套有别于传统的、基于高质量和创新导向的、兼容发展“质”与“量”的地方政府绩效评价新体系,正在全面深化改革下“破旧立新”,无形地引导着地方政府为发展“高质量”而竞争。

为地方竞争提供更好的创新制度环境

从市场微观主体来看,高质量经济发展依赖企业创新能力的系统性提升,而创新能力提升离不开创新制度环境。完善保护企业创新及其收益制度,是对企业创新最有效的激励,然而过去许多制度条件约束和限制了企业创新。这些制度约束,既有宏观层面的,如对具有正外部效应的基础研究支持不足;也有中观层面的,如应对创新不确定性的机制不健全;还有微观层面的,如职务发明收益分配不合理等。

地方改革越深入,创新制度环境就越有吸引力,地方政府正经历着系统性的制度环境和改革速度“锦标赛”。在高质量发展的竞争压力下,地方政府竞争性地为上述困境提供了清晰的改革路径。越来越多的地方政府开始“强化基础研究”,通过设立产业基金的方式,用市场化思维提供融资支持。越来越多的地方政府修订和完善了能够让创新主体享受大部分增值收益的分配体系和制度。在对企业的创新激励上,各地以完善产权制度为切入点,激发、保护和弘扬企业家精神的举措竞相出台,极大地稳定了企业对创新投资的良好预期。

改革是塑造高质量发展体系的原动力。高质量发展不能“揠苗助长”,而应讲求“水到渠成”。要素价格市场化改革,优化了地方政府竞争秩序,为转型升级提供内在动力。激励相容的绩效评价新体系,引导着地方政府为高质量而竞争。地方竞争性地提供更好的创新制度环境,无疑系统性地降低了制度性交易成本,不断改善着营商环境。一言以蔽之:改革改到位,地方政府为高质量发展再竞争也就“水到渠成”。

来源:中国经济新闻网,http://lib.cet.com.cn/paper/szb_con/510224.html 发表时间:2019年9月16日